Kommunen in Deutschland Die Dritten im Bunde

In Schillers Bürgschaft ist es der Tyrann, der darum bittet, „der Dritte im Bunde“ sein zu dürfen. Im deutschen Föderalismus sind es die Kommunen, die als „Dritte im Bunde“ gern ein Wörtchen mitreden würden. Das Grundgesetz gewährt ihnen zwar weitgehende Selbstverwaltungsrechte, finanzielle Eigenständigkeit und das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln; nirgendwo aber hat es ihnen Sitz und Stimme gegeben, um diese Rechte zur Geltung zu bringen. Auch die großen Parteien, die diesen Mangel am ehesten ausgleichen könnten, entdecken ihr Herz für die Schwachen immer erst dann, wenn sie selbst schwächeln.

Wie die ewigen Schulbuben, die mit ihrem Taschengeld nicht auskommen, stehen die Kommunen vor den Türen der Landes- und Bundespolitik und stellen Nachforderungen: weil die Zuweisungen nicht die Ausgaben decken, zu denen der Bund sie gesetzlich verpflichtet; weil die jüngste Tariferhöhung im öffentlichen Dienst, so moderat sie auch ausgefallen sein mag, ihre Finanzkraft übersteigt; weil sie sich mit rapide steigenden Kassenkrediten zur Deckung ihrer laufenden Ausgaben längst außerhalb der Legalität bewegen. Klagen dieser Art kennt man aus guten wie aus schlechten Zeiten; meistens wurden sie überhört. Deshalb überrascht es, dass die Koalition sich gerade jetzt ihrer annehmen will. Am Donnerstag konstituierte sich beim Bundesfinanzminister die Gemeindefinanzkommission.

Mehr Geld wird auch diesmal nicht für die dritte staatliche Ebene herausspringen; den Zahn hat Schäuble den kommunalen Spitzenverbänden von vornherein gezogen. Die Kommission soll Möglichkeiten prüfen, die Gemeinden auf der Ausgabenseite zu entlasten und ihre Einnahmen zu verstetigen. Wieder einmal geht es um die Ablösung der (als zu konjunkturanfällig geltenden) Gewerbesteuer durch Anteile an anderen Steuerarten – „aufkommensneutral“, versteht sich.

Bund und Länder verschätzen sich gern zu Ungunsten der Gemeinden

Über die Frage, was die Kommunen für einen eventuellen Verzicht auf die Gewerbesteuer bekämen, wird voraussichtlich in dieser Kommission am längsten und am härtesten gestritten werden, denn bei solchen Umverteilungsoperationen verschätzen sich Bund und Länder gern zu Ungunsten der Gemeinden – einfach deshalb, weil sie die Macht dazu haben.

Lohnender wäre ein Streit über die Machtverteilung. Denn in Wahrheit leiden die Städte, Gemeinden und Kreise nicht unter Geldmangel, sondern unter einem Mangel an Verantwortung. Die dritte Ebene ist nämlich nicht, wie die beiden anderen, staatsrechtlich etwas Eigenes, sondern nur eine nachgeordnete Instanz der zweiten. Zu neunzig Prozent nehmen die örtlichen Verwaltungen Pflichtaufgaben wahr, die ihnen von Bund und Ländern (zum Teil auf deren Rechnung) zugewiesen werden. Und auch bei den sogenannten freiwilligen Aufgaben – etwa dem Betrieb von Kultur- und Sporteinrichtungen – sind sie in ein enges Korsett von Verwaltungsvorschriften eingezwängt.

Oberbürgermeister sind mithin erstens Statthalter der Länder, zweitens Chefs städtischer Konzerne mit einer ausufernden Zahl von Subunternehmen und erst an dritter Stelle Repräsentanten der Bürger. Dass sie vor allem die Interessen ihrer Wähler verträten, ist ein Märchen, mit dem sich die Demokratie selbst zunehmend unglaubwürdig macht.

Von Aufbruchsgeist wenig zu spüren

Überraschend aktuell klingt heute, was einst der Freiherr vom Stein vorfand, als er sich an die Reform des preußischen Staatswesens heranmachte. Seinem König schrieb er damals: „Eine solche Aufsicht und Leitung des Gemeinwesens durch die Kammern und Steuerräte musste nach der Natur der Sache in eine formelle, alles lähmende Kontrolle und unfruchtbare schädliche Schreiberei ausarten. Aller Gemeingeist musste verloren gehen. Selbst Bürger zu sein, ward längst nicht einmal mehr für Ehre gehalten. Man erwartete dagegen alles vom Staate, ohne Vertrauen zu seinen Maßregeln und ohne wahren Enthusiasmus für die Verfassung.“

Steins Städteordnung von 1808 war eine Revolution von oben; eine demokratische konnte sie schon deshalb nicht sein. Doch durch die Aktivierung des Besitzbürgertums legte sie den Grund für eine beispiellose Blüte der Städte im Industriezeitalter, nicht zuletzt auch für die Entstehung des Sozialstaats.

Verglichen mit dem Enthusiasmus für eine grundlegende Neuordnung der Verhältnisse, der aus den Denkschriften des preußischen Ministers spricht, fallen die politischen Forderungen der kommunalen Spitzenverbände von heute recht kleinlaut aus. In der Gemeindefinanzkommission wird von solchem Aufbruchsgeist noch weniger zu verspüren sein. Dabei hat sie von der Koalition sogar ausdrücklich den Auftrag erhalten, auch „die Stärkung der Selbstverwaltung“ und „die Beteiligung der Kommunen an der Gesetzgebung des Bundes“ zu prüfen. Auf eine neue Revolution von oben wird man vergeblich warten. Wenn der Druck nicht von Bürgermeistern und Landräten ausgeht, die sich mehr ihren Wählern als der landesherrlichen Obrigkeit verpflichtet fühlen, wird es nicht einmal eine richtige Reform geben.