Wahlanfechtung Fehlerbehebung ausgeschlossen?

Heute tritt der 17. Deutsche Bundestag in Berlin zu seiner konstituierenden Sitzung zusammen. Vertreter der Partei „Die Partei“ um Martin Sonneborn, den früheren Chefredakteur der „Titanic“, und der „Freien Union“ Gabriele Paulis sind nicht in den Bundestag gewählt worden. Die Wähler hatten am 27. September allerdings auch nicht die Möglichkeit, diese Parteien nicht zu wählen. Der Bundeswahlausschuss hatte beiden Gruppierungen die Zulassung verweigert und damit scharfe Kritik auf sich gezogen. „Die Partei“ hat angekündigt, sie werde in dieser Woche Wahlprüfungsbeschwerde erheben.

Es geht um keine Nebensächlichkeit. Die Zulassung zur Wahl ist ein kritischer Punkt für die demokratische Legitimation der staatlichen Gewalt. Nicht zuletzt ist sie - zumal bei einem Wahlrecht mit einer prozentualen Sperrklausel - bedeutsam für die Offenheit des politischen Prozesses. Die aktuell erfolgreichen Parteien sollen jedenfalls unter dem Druck arbeiten, dass neue Konkurrenz auftreten kann.

Kollegen unter sich

Politische Parteien, die bisher nicht mit mindestens fünf Abgeordneten im Bundestag oder in einem Landtag vertreten waren, werden nur zugelassen, wenn der Bundeswahlausschuss ihre Parteieigenschaft festgestellt hat. Der Ausschuss ist ein Kollegialgremium, das sich aus Vertretern der „etablierten“ Parteien zusammensetzt und dem der Bundeswahlleiter vorsitzt. Gegen eine ablehnende Zulassungsentscheidung kann nichts unternommen werden, weder beim Ausschuss selbst noch vor Gericht. Paragraph 49 des Bundeswahlgesetzes sperrt allen gerichtlichen Rechtsschutz vor der Wahl und verweist auf das hier nur nachträgliche Wahlprüfungsverfahren. Lediglich gegen die Nichtzulassung einer Landesliste durch den Landeswahlausschuss ist die (verwaltungsinterne) Beschwerde zum Bundeswahlausschuss eröffnet. Auch europäischen Rechtsschutz gibt es nicht: Die Rechtsschutzgarantie in Artikel 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention erfasst keine wahlrechtlichen Streitigkeiten.

Auch die Verfahrensgestaltung des Bundeswahlausschusses ist kritikwürdig. Dank der Aufzeichnung der Sitzungen und ihrer Abrufbarkeit im Internet - ein Gewinn an Transparenz - kann sich jeder ein Bild von der Vorgehensweise des Ausschusses machen. Offenbar findet keine Vorberatung der Ausschussmitglieder vor der öffentlichen Sitzung statt. Es stehen nicht alle wesentlichen Unterlagen den Ausschussmitgliedern zur Verfügung. So hatte der Ausschuss der Partei „Die Partei“ aufgrund eines nicht vorliegenden Schreibens die Parteieigenschaft abgesprochen - nichts anderes als eine Entscheidung vom Hörensagen! Seltsam ist auch, dass der Ausschuss keine interne Beratung abhält, sondern nach der Anhörung ad hoc entscheidet, eine sogenannte Stuhlentscheidung trifft. Das verfehlt die Rationalität eines Kollegialorgans: den Austausch von Auffassungen und sie stützenden Argumenten über die zu treffende Entscheidung.

Wehrlose Demokratie

Auf die Möglichkeit eines begangenen Fehlers aufmerksam gemacht, hielt der Ausschuss sich für nicht befugt, eine Korrektur der eigenen Entscheidung vorzunehmen - eine zweifelhafte Rechtsauffassung. Gerade angesichts der fehlenden Rechtsschutzmöglichkeiten kommt der objektivrechtlichen Pflicht der staatlichen Stellen, das Recht zu wahren, besondere Bedeutung zu. Der rechtlich gebundene Staat darf nicht sehenden Auges Rechtsverletzungen geschehen lassen.

Die praktizierte Verfahrensweise, die eher fehlerträchtig ist, als dass sie zur Vermeidung von Rechtsfehlern beiträgt, verschärft die Problematik fehlenden Rechtsschutzes vor der Wahl. Dies wiegt umso schwerer, als die Parlamentswahlen das zentrale Verfahren unserer Demokratie sind. Ausgerechnet hier keinen rechtzeitigen Rechtsschutz vorzusehen stellt eine auffallende Besonderheit im deutschen Recht dar: Sonst gibt es durchweg die Möglichkeit, gerichtlichen Rechtsschutz gegen (mutmaßliche) Verletzungen von Rechten der Bürger durch die öffentliche Gewalt zu finden. Dieser Rechtsschutz ist durch Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes grundrechtlich abgesichert. Die Rechtsschutzgarantie erfasst - auch in der geübten Praxis - jeden noch so kleinen staatlichen Akt. Umso mehr befremdet die Ausnahme beim demokratischen Hauptakt der Wahl.

Diese Rechtslage wurde allerdings vom Bundesverfassungsgericht, auch in den jüngsten Entscheidungen, gebilligt. Für die Verweigerung vorgängigen gerichtlichen Rechtsschutzes gibt es in der Tat Gründe: Es soll vermieden werden, dass es durch Gerichtsverfahren und Maßnahmen des einstweiligen Rechtsschutzes zu einer Verschiebung des Wahltermins kommt. Dieser Grund leuchtet ein: Die Wahl ist ein einzigartiges Massenverfahren, in dem Fehler nicht gänzlich zu vermeiden sind. Gerichtsverfahren vorher gefährden die termingerechte Durchführung der Wahl. Grundsätzlich ist eine Fehlerimmunität des Wahlverfahrens, wozu auch eine Restriktion der Anfechtungsmöglichkeiten gehört, gerechtfertigt. Das Demokratieprinzip verlangt Wahlen und schützt ihre tatsächliche termingerechte Abhaltung.

Freilich: Diese Begründung trägt nur so weit, wie Rechtsschutz vor der Wahl tatsächlich die fristgerechte Durchführung der Wahl gefährdet. Auch hier gilt das Verhältnismäßigkeitsprinzip zugunsten der Bürger. Der Ausschluss von Rechtsschutz ist nur so weit gerechtfertigt, als dies notwendig ist. Angesichts dessen, dass die Rechtsschutzgarantie auch rechtzeitigen Rechtsschutz umfasst - also die Möglichkeit, eine Rechtsverletzung noch abzuwehren -, kann die pauschale Verweigerung von Rechtsschutz im Wahlverfahren nicht aufrechterhalten werden. Sie ist verfassungswidrig.

Nachträgliche Hochrechnung

Das nachträgliche Prüfungsverfahren genügt - entgegen dem Bundesverfassungsgericht - nicht den Anforderungen von Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes. Die Wahlprüfung wird vom Bundestag vorgenommen, nicht von einem Gericht. Selbstkontrolle ist etwas anderes als Kontrolle durch einen objektiven Dritten. Eine gerichtliche Überprüfung, hier durch das Bundesverfassungsgericht, findet erst nach der Entscheidung des Bundestages statt, und das nicht bedingungslos: Wegen eines (vermeintlichen) Wahlfehlers kann das Gericht nur angerufen werden, wenn 100 Unterstützerunterschriften beigebracht werden. Das ist im normalen Rechtsschutz völlig untypisch.

Vor allen Dingen wird in der Wahlprüfung ein anderer Maßstab als sonst bei Gericht angelegt. Es kommt nicht nur auf die Verletzung eines Rechtes eines Bürgers oder einer Partei an, darüber hinaus ist auch die Mandatserheblichkeit entscheidend: Eine Wahlanfechtung hat nur Erfolg, falls ohne den aufgetretenen Fehler das Parlament anders zusammengesetzt wäre. Daran wird deutlich: Die Wahlprüfung ist ein Instrument zur Sicherung der ordnungsgemäßen Zusammensetzung des Parlaments, nicht aber zur Verteidigung demokratischer (subjektiver) Rechte. Zwar hat eine Kammer des Bundesverfassungsgerichts am 24. August 2008 nochmals hervorgehoben, das Gericht stelle im Wahlprüfungsverfahren auch Grundrechtsverletzungen fest und prüfe die Verfassungsmäßigkeit des Wahlrechts nach, für den konkret Betroffenen ändert das aber nichts an der folgenlosen Verletzung eigener Rechte, solange diese nicht die Zusammensetzung des Parlaments beeinflusst hat.

Wie will man feststellen, wie viele Stimmen eine zu Unrecht nicht zur Wahl zugelassene Partei errungen hätte? In zwingender Weise ist diese Frage nicht zu beantworten. Es muss bei mehr oder weniger begründeten hypothetischen Annahmen bleiben. Dies ist unbefriedigend, zumal der meist gewählte Anknüpfungspunkt der vorangegangenen Wahl bei neu antretenden Parteien wegfällt; zudem ist eine Hochrechnung vergangener Wahlerfolge oder eben -misserfolge eigentlich nicht statthaft. Neue Wahlen geben neue Chancen. Mag die Prognose, eine bestimmte kleine Partei hätte bei korrekter Zulassung keinen Sitz errungen, auch noch einigermaßen einleuchten, so kann schlechterdings nicht gesagt werden, von welchen Parteien die von ihr errungenen Stimmen abgezogen worden wären und ob sich das auf die Mandatsverteilung ausgewirkt hätte.

Mehr Rechtsschutz im Wahlrecht

Diesseits aller rechtlichen Erwägungen ist es ein Gebot der Klugheit, ohne Not nicht das Risiko der Ungültigkeit der Wahl wegen Rechtsfehlern im Vorfeld einzugehen. Deswegen ist es dringend erforderlich, das Wahlzulassungsverfahren einschließlich der Rechtsschutzmöglichkeiten zu ändern. Zu denken ist einmal daran, die Feststellung der Parteieigenschaft - die ohnehin nur nach formalen Kriterien erfolgen darf - allein festzumachen an der nötigen Zahl von Unterstützungsunterschriften. Das Meistern dieser Hürde kann durchaus als Kriterium für die hinreichende Ernsthaftigkeit eines Wahlvorschlages und die notwendige organisatorische Stärke gelten.

Was den Rechtsschutz anlangt, so kann, eventuell gar beschränkt auf die Wahlzulassung von Parteien, ein eigenes Verfahren in erster und letzter Instanz beim Bundesverwaltungsgericht eingeführt werden, das unter kurzen Fristen steht. Damit könnte die bisherige gänzliche - verfassungswidrige - Rechtsschutzverweigerung ohne Gefahr für den Wahltermin vermieden werden. Es ist zu hoffen, dass das Bundesverfassungsgericht in einem der zu erwartenden Wahlprüfungsverfahren den Gesetzgeber drängt, in dieser Richtung tätig zu werden, falls dieser es nicht aus eigenem Antrieb tut. Der Hinweis auf Gegenstand und Maßstäbe der Kontrolle des Gerichts im letzten Kammerbeschluss gibt Hoffnung auf einen solchen Fingerzeig.