Übergesetzlicher Notstand Jenseits von Gesetz und Verfassung

In der parteipolitisch geprägten Erörterung der Aussagen des Bundesinnenministers und des Verteidigungsministers über die drohenden Gefahren des Terrorismus und deren Abwehr ist zwischen den verfassungsrechtlichen Beschränkungen bei der Bekämpfung von Terrorakten und den möglichen Terrorangriffen deutlich zu unterscheiden. Die rechtliche Lage ist durch das Grundgesetz und dessen Auslegung durch das Bundesverfassungsgericht mit dem Urteil zum Luftsicherheitsgesetz gesichert, die Überlegungen zu den Möglichkeiten von Terrorakten sind hingegen reine Spekulation, da das Vorgehen von Terroristen sich zwar an alten Mustern ausrichten kann, neue, überraschende Einfälle jedoch ebenso wahrscheinlich - oder auch unwahrscheinlich - sind.

Das Bundesverfassungsgericht hat klargestellt, dass auf einer einfachgesetzlichen Grundlage eine staatliche Entscheidung zur Vernichtung „unschuldigen“, also nicht tatbeteiligten Lebens mit der Absicht, dadurch anderes unschuldiges Leben zu retten, nicht gefällt werden darf, weil es der grundgesetzlichen Garantie der Menschenwürde und des Lebensrechts widerspräche. Der Abschuss eines entführten Passagierflugzeuges, das von Terroristen als Waffe gegen andere, die Zahl der Passagiere und des Flugpersonals möglicherweise übersteigende Zahl von Menschen in Hochhäusern oder Stadien benutzt werden soll oder benutzt werden könnte, ist daher gesetzlich nicht zu erlauben - jedes darauf gerichtete Gesetz ist von vornherein nichtig. Der Versuch, über eine Verfassungsänderung eine handhabbare Regelung zu erreichen, würde aller Wahrscheinlichkeit nach jedoch gleichfalls scheitern, weil das Grundgesetz es verbietet, die Grundrechte in ihrem „Wesensgehalt“ anzutasten.

In der Hand der Gerichte

Für einen Handlungsrahmen in den vom Grundgesetz nicht vorgesehenen Fällen - und der Terrorismus in der am 11. September 2001 bekundeten ungeheuerlichen Brutalität sowie seiner unklaren völkerrechtlichen Herkunft gehört dazu - bleibt bis auf weiteres nur die Berufung auf einen „übergesetzlichen Notstand“. Dieser Notstand, der - wie der Name schon ausdrückt - in keinem Gesetz erfasst ist, soll, das ist der Zweck der nicht kodifizierten Rechtskonstruktion, Entscheidungen rechtfertigen, die in gewöhnlichen Zeiten oder in rechtlich geregelten Mustern folgenden Krisen so nicht getroffen und vollzogen werden dürften.

Zwar gehört es zu den Bedingungen eines „übergesetzlichen Notstandes“, dass der Handelnde sich davon die Befreiung von strafrechtlicher Verfolgung erwartet, doch bleibt es Sache der Strafverfolgungsbehörden und Gerichte, das Vorliegen eines solchen Notstandes und die Angemessenheit der Lösung durch die Staatsorgane und die verantwortlichen Personen zu untersuchen und zu bewerten.

Als solch ein übergesetzlicher Notstand könnte die Entführung des Lufthansa-Flugzeuges „Landshut“ nach Mogadischu 1977 angesehen werden, zu deren Beendigung - im Ausland - die Bundesregierung eine Einheit der Bundespolizei, die damals den Namen Bundesgrenzschutz trug, eingesetzt hat. Obwohl der Bundesinnenminister Werner Maihofer die Zuständigkeit für die Polizeitruppe innehatte, wurde die GSG 9 auf Anordnung des Bundeskanzlers entsandt, um die Geiseln zu befreien - seither verbindet sich der Erfolg von Mogadischu mit dem Namen Helmut Schmidts und nicht mit dem Werner Maihofers.

Auf dem Höhepunkt der RAF-Terrorwelle

Auch der damals auf dem Höhepunkt der RAF-Terrorwelle (mit)entscheidende „Große Krisenstab“ hatte keine gesetzliche Grundlage. Wenn es schiefgegangen wäre, hätte Schmidt nach eigenem nachträglichen Bekunden am nächsten Tag seinen Rücktritt erklärt. Ob seine rechtliche Anmaßung damit zu den Akten gelegt worden wäre oder ob auf Anzeigen hin die Staatsanwaltschaft ein Ermittlungsverfahren aufgenommen und welches Ende das alles gefunden hätte, blieb damit für alle Zeiten offen.

Das politische und strafrechtliche Risiko der Berufung auf den „übergesetzlichen Notstand“ trägt somit derjenige, der sich darauf beruft. Seine Anweisungen werden damit jedoch nicht von vornherein rechtswidrig. Verweigert im Fall eines - von Verteidigungsminister Jung angekündigten - Befehls, ein Passagierflugzeug abzuschießen, der Pilot eines Abfangjägers den Abschuss, kann er sich nicht sicher sein, dafür nicht belangt zu werden. Doch gehört es zum Wesen des Rechtsstaates, eine solche Befehlsverweigerung nicht noch in der Hitze der Krise, sondern erst nach Wiederherstellung ordentlicher Verhältnisse rechtlich zu würdigen.

„Wenn es kein anderes Mittel gibt, würde ich den Abschussbefehl geben, um unsere Bürger zu schützen. Das ist nach meinem Verständnis eine wichtige Staatsaufgabe“, sagte Jung der Zeitschrift „Focus“. Diese Aussage wird in der Öffentlichkeit zu sehr auf den Fall bezogen, dass ein entführtes Passagierflugzeug in ein Hochhaus gelenkt werden sollte. Doch sollte es je soweit kommen, dann wären auch viele andere Varianten denkbar.

Verantwortung auch für die anderen Bedrohten

Das entführte Flugzeug oder die Flugzeuge könnten, anders als es in den Vereinigten Staaten der Fall war, auch aus dem europäischen oder außereuropäischen Ausland kommen. Wegen der kurzen Flugzeiten könnte es auch schwierig werden, unter Zeitdruck die Zahl der Täter und ihrer Sympathisanten in dem Flugzeug zuverlässig zu ermitteln. Es könnte sein, dass auf der Route des Flugzeuges nicht Hochhäuser oder Ministeriumsgebäude, sondern ein vollbesetztes Fußballstadion oder ein (älteres, also nicht auf dem neuesten Stand gesichertes) Atomkraftwerk lägen.

Obwohl verfassungsrechtlich nie von Staats wegen unschuldiges Leben gegen unschuldiges Leben abgewogen werden darf, sind Umstände denkbar, dass das Zahlenverhältnis zwischen wahrscheinlichen und möglichen Opfern ungeheure Größenordnungen annimmt. Die Regierung aber trägt nicht nur Verantwortung für Entführte, sondern auch für die anderen Bedrohten. Die Begrenzung der Opferzahlen ist ein legitimes Ziel des Staates, sonst brauchte er gar keine Terrorismusprävention zu betreiben.

Letztes rechtliches Schlupfloch

Das Grundgesetz hat dem Verteidigungsminister nicht nur überaus kraftvolle Mittel zur Gefahrenabwehr an die Hand gegeben, sondern ihm auch in Zeiten, die gewöhnlich als Friedenszeiten bezeichnet werden, die Befehls- und Kommandogewalt übertragen. Die Gefahrenabwehr wird nach geltender Auffassung auf militärische Gefahren aus dem Ausland und auf Naturgewalten im Inland bezogen. Eine darüber hinausgehende Herausforderung hat Deutschland noch nicht erlebt. Das in Mogadischu stehende Flugzeug konnte mit polizeilichen Mitteln befreit werden, weil es bereits gelandet war und von den Terroristen nicht als fliegende Waffe eingesetzt wurde.

Die Debatten über einen militärischen Einsatz der Bundeswehr im Inland, der mit Ausnahme der CSU und Teilen der CDU von allen Parteien abgelehnt wird, könnten zwar eines Tages in eine gesetzliche Zulassung münden. Damit aber wäre noch nicht ausgeschlossen, dass es auch danach zu Ereignissen kommt, die weiterhin nur unter Rückgriff auf den übergesetzlichen Notstand bewältigt werden können.

Ein Rechtsstaat ist in seinen Vorstellungen und Mitteln immer begrenzt. Um sich gegen die unbeschränkte Mittelwahl von Terroristen zu verteidigen, kann er auf ein letztes rechtliches Schlupfloch angewiesen sein. Doch sollte dieses nicht ein Minister, sondern der Bundeskanzler nutzen. (Siehe auch: Kommentar: Befehlsgewalt für die Kanzlerin)