Sozialstaat „Ein Rückbau ist nicht verboten“

Der Sozialstaat steht vor einer großen Bewährungsprobe. Immer öfter muß das Verfassungsgericht seine Grenzen festlegen. Hans-Jürgen Papier, Präsident des Bundesverfassungsgerichts, spricht über Renten, Eigentumsgarantie und Gesundheitsreform.

Sie haben gesagt, der deutsche Sozialstaat steht heute vor seiner wohl größten Bewährungsprobe? Wird er sie bestehen?

Ich hoffe es. Der Sozialstaat wird sie bestehen müssen, wenn er langfristig überleben will. Ich glaube, daß die Politik auch erkannt hat, vor welch großen Herausforderungen sie hier steht.

Wo liegen die verfassungsrechtlichen Grenzen des Rückbaus des Sozialstaats?

Das läßt sich so allgemein nicht beantworten. Das Sozialstaatsprinzip des Grundgesetzes beläßt dem Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum. So wie sich der Sozialstaat über die Jahrzehnte entwickelt hat, ist er nicht das Ergebnis eines von der Verfassung vorgegebenen Programms, sondern das Ergebnis politischer Gestaltung. Er ist aber auch Ausfluß eines zunehmenden Wohlstands. Der Gesetzgeber kann den Sozialstaat neuen Gegebenheiten anpassen und gegebenenfalls auch zurückbauen. Er muß dabei die Grundrechte und rechtsstaatliche Prinzipien beachten. Es gibt aber kein allgemeines verfassungsrechtliches Verbot eines Rückbaus.

Kann der Staat seine Leistungen davon abhängig machen, daß der Bürger jedwede Arbeit annimmt?

Der Staat ist verpflichtet, dem mittellosen Bürger die Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein zu sichern. Allerdings ist es von Verfassungs wegen nicht ausgeschlossen, daß der Staat eine nicht beitragsfinanzierte Sozialleistung davon abhängig macht, daß der einzelne nicht aus eigener Kraft imstande ist, für sich selbst zu sorgen.

Nun gibt es die Eigentumsgarantie im Grundgesetz. Kann eine Reform der Renten damit in Konflikt geraten?

Es ist richtig, daß Versichertenrenten und Anwartschaften auf Versichertenrenten grundsätzlich unter die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes fallen. Nach der Verfassung kann der Gesetzgeber jedoch Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen. Aber er stößt natürlich irgendwann auf Grenzen, die sich aus der Bestandsgarantie für das Eigentum ergeben.

Wie viele Nullrunden würde denn die Eigentumsgarantie vertragen?

Die Verfassung gewährleistet keine bestimmte Rentenhöhe und keine bestimmte Rentenformel. Sie legt auch nicht die Zeitpunkte und Modalitäten von Rentenanpassungen fest.

Der Gesetzgeber könnte also auch einen kompletten Systemwechsel wagen, mit der Folge, daß erworbene Ansprüche verlorengingen.

Da wäre ich vorsichtig. Einer Beitragszahlergeneration wird man nicht sagen können: Ihr habt zwar mit euren Beiträgen am jeweiligen Lohnniveau orientierte Renten finanziert, ihr selbst bekommt aber nur noch eine Grundversorgung. Ein solch grundlegender Systemwechsel wäre wohl nur mit Übergangsregelungen möglich. Anwartschaften, die durch jahrelange Beitragsleistungen erworben wurden, können nicht einfach ignoriert werden.

Gilt das auch für Beiträge zur Arbeitslosenversicherung?

Richtig ist, daß auch das beitragsfinanzierte Arbeitslosengeld eine Versicherungsleistung ist und daher unter dem Eigentumsschutz der Verfassung steht. Das schließt freilich nicht aus, daß der Gesetzgeber Einschränkungen vornimmt, um das System zu erhalten.

Es gibt ja auch den Grundsatz der Selbstbestimmung ...

Das Sozialstaatsprinzip hat tatsächlich auch eine freiheitliche Dimension. Die Grundlagen unserer Verfassung basieren auf dem Prinzip der Eigenverantwortung. Es ist durchaus möglich, das Verhältnis von Solidarität auf der einen und von Eigenverantwortung und Subsidiarität auf der anderen Seite neu zu justieren, um den Sozialstaat langfristig lebensfähig zu halten.

Was ist Ihr Eindruck angesichts der Vielzahl von Verfassungsbeschwerden, die auf die Sozialreformen zurückzuführen sind. Geht es den Deutschen zu gut?

Man merkt schon, daß der Staat verstärkt auf Besitzstände zugreift. Inwieweit das unter verfassungsrechtlichen Aspekten hinzunehmen ist, muß im Einzelfall geklärt werden.

Hat die Zahl der Verfahren zugenommen?

Für das Jahr 2006 haben wir im Vergleich zum entsprechenden Vorjahreszeitraum eine Zunahme der Verfassungsbeschwerden um etwa 25 Prozent festgestellt. Es ist denkbar, daß das auch mit sozialpolitischen Reformen zusammenhängt. Das läßt sich jedoch jetzt noch nicht abschließend feststellen.

Gibt es Grenzen für eine Reform des Gesundheitswesens?

Es steht mir nicht zu, die verschiedenen politischen Vorschläge zu Reformen im Gesundheitswesen verfassungsrechtlich zu bewerten. Jedoch ist das gegenwärtige System der gesetzlichen Krankenversicherung von Verfassungs wegen nicht zementiert. Der Gesetzgeber kann sogar tragende Organisationsprinzipien ändern. Spielräume hat der Gesetzgeber auch bei der Bestimmung des Mitgliederkreises. Eine Kammer des Ersten Senats hat vor einigen Jahren anläßlich der nicht unbeträchtlichen Erhöhung der Pflichtversicherungsgrenze entschieden, daß der Gesetzgeber nicht nur die Schutzbedürftigkeit von Versicherten im Blick haben, sondern auch berücksichtigen darf, welcher Personenkreis zur Schaffung einer leistungsfähigen Solidargemeinschaft erforderlich ist. Das Gericht hat aber bisher nicht entschieden, ob der Gesetzgeber grundsätzlich alle Bürger, unter Umständen auch die bereits privat Versicherten, in eine Pflichtversicherung einbeziehen darf. Hinsichtlich der privaten Krankenversicherung ist auch zu berücksichtigen, daß Altersrückstellungen grundsätzlich dem Eigentumsschutz unterfallen.

Können die Abgabenlasten so groß werden, daß sie die Freiheit des einzelnen über Gebühr einschränken?

Man muß es immer wieder in Erinnerung rufen: Der Sozialstaat kann nur das geben, was sein "ungeliebter Bruder", der Abgabenstaat, zuvor genommen hat. Sicherlich ergibt sich aus den grundgesetzlichen Normen keine starre Obergrenze der Abgabenbelastung. Die Erhebung einer Abgabe stellt jedoch einen Grundrechtseingriff dar. Ein solcher Eingriff muß insbesondere verhältnismäßig sein. Rentenbeiträge kommen dann in eine verfassungsrechtliche Problemzone, wenn sie in einem offenkundigen Mißverhältnis zur späteren Rentenleistung stehen, wenn also das eingezahlte "Kapital" regelhaft bei weitem das übersteigt, was der einzelne später an Leistungen erhält. Wenn dauerhaft eine "Minusrendite" zu erwarten ist, stellt sich die Frage, ob dieser Grundrechtseingriff noch gerechtfertigt werden kann.

Was die Gesamtbelastung angeht, so hatte Ihr Gericht - nach einem verbreiteten Eindruck - eine Grenze gesetzt, die berühmten 50 Prozent. Gilt die noch?

Der Zweite Senat hat in seiner Entscheidung vom Januar 2006 keine starren Obergrenzen für die steuerliche Belastung fixiert. Sie sprechen den sogenannten Halbteilungsgrundsatz an. Insoweit möchte ich darauf hinweisen, daß es bei der hier einschlägigen Entscheidung des Zweiten Senats aus dem Jahr 1995 allein um die Grenze der Gesamtbelastung des Vermögens durch eine Vermögenssteuer ging, die neben der Einkommenssteuer erhoben wird. Das muß berücksichtigt werden, wenn es nun heißt, es gebe einen Bruch mit der früheren Rechtsprechung.

Hat das Sozialstaatsprinzip auch eine zeitliche Dimension?

Eindeutig ja. Eine angemessene Lastenverteilung zwischen den Generationen ist eine der Voraussetzungen, um den Sozialstaat auf Dauer zu erhalten. Der Sozialstaat ist Teil unserer nationalen Identität und auch für den sozialen Zusammenhalt und die innere Einheit Deutschlands von großer Bedeutung. Um seine Funktionsfähigkeit auf Dauer zu erhalten, muß die Politik dafür sorgen, daß der Sozialstaat sich nicht übernimmt - gerade auch zum Schutz künftiger Generationen.

Die neue Generalbundesanwältin hat kürzlich Zweifel darüber geäußert, ob das Verfassungsgericht stets genau wisse, wie es in deutschen Strafgerichten zugehe. Sind Sie nicht auch sehr weit weg von den Sozialfällen, über die Sie entscheiden?

Ich denke schon, daß es uns immer wieder gelingt, die Lebenswirklichkeit hinreichend zu erfassen. Was die Politik, was Regierung und Parlament leisten müssen, muß auch uns gelingen. Wir verlangen im übrigen nicht ohne Grund, daß Beschwerdeführer zunächst die fachgerichtlichen Verfahren durchlaufen. Die Fachgerichte geben uns in aller Regel ausreichend Tatsachenmaterial mit auf den Weg.

Und nach 10 Jahren kommt dann die Entscheidung aus Karlsruhe ...

Ich glaube, daß wir mit der Dauer der Verfahren, die im allgemeinen sehr deutlich unter der von Ihnen genannten Zahl liegt, insgesamt zufrieden sein können. Das Tempo der sozialpolitischen Gesetzgebung führt allerdings dazu, daß wir manchmal über Recht entscheiden, das im Entscheidungszeitpunkt schon gar nicht mehr gilt. Aber die Grundfragen bleiben regelmäßig aktuell.

Ist die Rolle des Gerichts zur Zeit der großen Koalition wichtiger, weil die Bedeutung der Opposition geringer geworden ist?

Das ist denkbar. Ich glaube aber nicht, daß die Zunahme der Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht im Jahr 2006 mit der veränderten politischen Konstellation zu tun hat.