Karlsruhe und die Fünf-Prozent-Hürde Beschreitet Deutschland einen europäischen Sonderweg?

Auf den ersten Blick mag es überraschen: Aber die deutschen Europaabgeordneten werden nach deutschem Recht gewählt. Das Europawahlgesetz kann vom Bundesverfassungsgericht überprüft werden - und muss sich an den im Grundgesetz verankerten Grundsätzen der Wahlrechts- und Chancengleichheit der politischen Parteien messen lassen.

Jeder Wähler muss also mit seiner Stimme den gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung des EU-Parlaments haben. Und jeder Partei müssen grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten bei der Verteilung der Sitze zugestanden werden. Diese Wahlrechtsgrundsätze dürfen nur aus einem „zwingenden“ Grund beeinträchtigt werden.

Wird die Fünf-Prozent-Sperrklausel diesem Maßstab gerecht? 1979 hatte das Bundesverfassungsgericht das noch bejaht. Die Hürde, die bei Kommunalwahlen abgeschafft wurde, sei geeignet und erforderlich, um eine übermäßige Parteienzersplitterung im EU-Parlament zu verhindern. So sei eine „überzeugende“ Mehrheitsbildung sichergestellt; das damals zum ersten Mal direkt gewählte, aber noch mit wenigen Kompetenzen ausgestattete Parlament könne seine Aufgaben erledigen. Auch auf nationaler Ebene ist das das entscheidende Argument: die Funktionsfähigkeit des Parlaments. Diese beurteilt die Mehrheit der Bundesverfassungsrichter des Zweiten Senats gegenwärtig anders.

Die heute - angegriffen wurde die Europawahl 2009 - bestehenden tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse sind andere als die 1979. Zwar rechnet Karlsruhe damit, dass die Zahl der nur mit einem oder zwei Abgeordneten im EU-Parlament vertretenen Parteien zunimmt. Ohne Sperrklausel wären 169 statt wie jetzt 162 Parteien im Parlament vertreten. „Es ist jedoch nicht erkennbar“, so Karlsruhe, „dass dadurch die Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit beeinträchtigt würde.“

„Erhebliche Integrationskraft“ der Fraktionen“

Zentral für die Tätigkeit des Parlaments seien die Fraktionen. Und die hätten eine „erhebliche Integrationskraft“ und es vermocht, insbesondere die im Zuge der Erweiterungen der EU dazugekommenen Parteien verschiedenster politischer Strömungen zu integrieren. Nach diesen Erfahrungen sei davon auszugehen, dass auch weitere Kleinparteien sich den bestehenden Fraktionen anschließen können. Die etablierten Fraktionen sind demnach in der Lage, die erforderlichen Mehrheiten zu organisieren.

Damit folgte die Senatsmehrheit nicht den Warnungen der Vertreter etablierter Parteien in der mündlichen Verhandlung Anfang Mai. Damals hatte etwa der einflussreiche CDU-Europaabgeordnete Elmar Brok gesagt: „Wir sollten weder die Handlungsfähigkeit des Europäischen Parlaments noch den deutschen Einfluss schwächen.“ Doch Karlsruhe hält das Parlament auch ohne Fünf-Prozent-Hürde für funktionsfähig. Schließlich seien auch seine Aufgaben durch die europäischen Verträge so ausgestaltet, dass es an zwingenden Gründen fehle, in die Wahl- und Chancengleichheit einzugreifen. „Eine - der Wahl zum Deutschen Bundestag - vergleichbare Interessenlage besteht auf europäischer Ebene nach den europäischen Verträgen nicht.“

Das EU-Parlament wähle keine Unions-Regierung, die auf seine fortlaufende Unterstützung angewiesen wäre. Ebenso wenig sei die Gesetzgebung der EU von einer gleichbleibenden Mehrheit im EU-Parlament abhängig, die von einer stabilen Koalition bestimmter Fraktionen gebildet würde und der eine Opposition gegenüberstünde. Die europäische Gesetzgebung sei so konzipiert, „dass sie nicht von bestimmten Mehrheitsverhältnissen im Europäischen Parlament abhängig ist“.

Drei Verfassungsrichter sind dem nicht gefolgt. Dazu gehören der mittlerweile aus dem Gericht geschiedene Berichterstatter und neue Präsident des Bundesfinanzhofs Rudolf Mellinghoff sowie der Ende des Jahres wegen Ablaufs seiner Amtszeit ausscheidende Udo Di Fabio. Di Fabio und Mellinghoff haben in einem Sondervotum kundgetan, die Senatsmehrheit gewichte durch eine „zu formelhafte Anlegung der Prüfungsmaßstäbe den Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit und die Chancengleichheit politischer Parteien nicht überzeugend“. Der Senat ziehe den Gestaltungsspielraum des Wahlgesetzgebers zu eng und nehme „eine mögliche Funktionsbeeinträchtigung des Europaparlaments trotz dessen gewachsener politischer Verantwortung in Kauf“.

Die Fünf-Prozent-Sperrklausel sei keine schon dem Grunde nach verbotene Differenzierung. Sie stelle vielmehr eine „ergänzende Regelung zum Verhältniswahlrecht dar.“ Das Verhältniswahlsystem mitsamt einer Fünf-Prozent-Sperrklausel sei aus Sicht der Erfolgswertgleichheit der Stimmen weitaus weniger einschneidend als ein - vom Grundgesetz ebenfalls erlaubtes - einstufiges Mehrheitswahlsystem.

Denn das könne immerhin dazu führen, dass sogar mehr als 50 Prozent der im Wahlkreis abgegebenen Stimmen ohne jede Wirkung blieben. Karlsruhe dürfe kein einzelnes Element eines Wahlsystems herausgreifen und daran strenge Gleichheitsanforderungen richten. Wahlrechtsfragen gehören nach dem Sondervotum zum Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers. Das Bundesverfassungsgericht müsse sich hier zurückhalten.

Die Fünf-Prozent-Sperrklausel ist nach Ansicht von Mellinghoff und Di Fabio - beide wurden von der Union für ihre Karlsruher Ämter nominiert - sachlich gerechtfertigt, um für das deutsche Kontingent eine „zu weitgehende Zersplitterung der im Europaparlament vertretenen politischen Parteien zu verhindern“. Dabei trage Deutschland zusammen mit den anderen Mitgliedstaaten insgesamt Verantwortung für die Funktionsfähigkeit und gegen eine „Zergliederung des Europaparlaments“. Mit der isolierten Aufhebung der deutschen Fünf- Prozent-Sperrklausel in Deutschland werde daher in Europa ein „Sonderweg“ beschritten.