28.12.2004 · Die Länder haben bei den Verhandlungen über die Föderalismusreform einen für sie außerordentlich vorteilhaften Kompromiß ausgeschlagen, schreibt Fritz Scharpf in einem Gastbeitrag für die F.A.Z. Zwischenstand: 1:0 für den Bund.
Als die Vorsitzenden am Nachmittag des 17. Dezember vor die Föderalismuskommission traten, um nach mehr als ein Jahr dauernder Arbeit deren Scheitern zu verkünden, wollte Fußballfan Franz Müntefering die Versammlung nicht ohne ein Lob entlassen: Auch wenn das Ergebnis leider ein 0:0 geblieben sei, habe man doch hervorragend gespielt. Immerhin habe man ja für achtzig Prozent der erörterten Themen konsensfähige Lösungen gefunden. Nur sei eben die Gesamtlösung daran gescheitert, daß die Länder ohne Einigung über die Kompetenzverteilung in der Bildungspolitik auch alles andere nicht mehr akzeptieren wollten. Leider bleibe es also im Verhältnis zwischen Bund und Ländern beim Status quo. Das freilich ist zweifelhaft.
Im Kern ging es bei den Beratungen der Kommission immer darum, den deutschen Reformstau durch die gleichzeitige Stärkung autonomer Handlungsmöglichkeiten der Politik im Bund und in den einzelnen Ländern aufzulösen. Dazu sollten die Blockademöglichkeiten des Bundesrats eingeschränkt und die Länder für diesen Verzicht durch die Übertragung eigener Gesetzgebungsrechte entschädigt werden. In beider Hinsicht wurden in der Kommission konsensfähige Lösungen gefunden, die freilich keine Seite völlig befriedigen konnten.
Gespenster einer unsolidarischen Konkurrenz
Aus der Sicht der Länder hat Ministerpräsident Stoiber in seinen Schlußbemerkungen die Liste von immerhin dreizehn Gesetzgebungskompetenzen, die im Konsens vom Bund auf die Länder übertragen werden sollten, als weniger bedeutsam charakterisiert. Das mag man so sehen. Dies lag jedoch nicht nur am Widerstand der zuständigen Bundesministerien, sondern auch an gravierenden Interessenkonflikten zwischen den finanzschwachen und den finanzstarken Ländern. Wo die einen aus eigener Kraft gestalten wollten, sahen die anderen die Gespenster einer unsolidarischen Konkurrenz, die nur auf ihre Kosten gehen konnte. Deshalb die strikte Ablehnung eigener Gesetzgebungskompetenzen über die Steuern, deren Aufkommen allein den Ländern zufließt; und deshalb auch der Widerstand gegen die Abschaffung der "Gemeinschaftsaufgaben". Man kann also verstehen, daß die enttäuschten Chefs der finanzstarken Länder dann den Rückzug des Bundes aus der gesamten Bildungspolitik zu ihrem Dollpunkt erklärten.
Für den Bund war dies schwer zu akzeptieren, zumal da er mit seinen eigenen Forderungen in der Europapolitik und der Finanzverwaltung auf Ablehnung gestoßen war. Vor allem aber war im Laufe der Verhandlungen die Gegenleistung der Länder für Kompetenzverzichte des Bundes prekär geworden. Als einzig veränderbarer Auslöser von Zustimmungsrechten des Bundesrats hatte sich Artikel 84 Absatz 1 des Grundgesetzes erwiesen, nach dem der Bund bei Gesetzen, die von den Ländern auszuführen sind, die Einrichtung von Behörden und das Verwaltungsverfahren nur mit Zustimmung des Bundesrats regeln kann. Die Lösung lag also beim Bund selbst: Wenn er auf solche Regeln verzichtete, so entfielen schätzungsweise zwei Drittel der Zustimmungsrechte.
Vorteilhaften Kompromiß ausgeschlagen
Gegen starken Widerstand in den Ministerien war der Bund zu diesem Verzicht auch bereit. Dann entdeckten aber die Länder, daß Artikel 84 sie auch vor Bundesgesetzen mit erheblichen Kostenfolgen schützte und forderten dafür neue Zustimmungsrechte in der Finanzverfassung. Der Bund akzeptierte schließlich auch dies, obwohl nicht mehr klar war, ob er damit per saldo eine Verbesserung erreichte.
Wären die bisher ausgehandelten Kompromisse akzeptiert worden, so hätte man den Spielstand als 1:1 beschreiben können. Nachdem diese nun aber von den Ländern aufgekündigt wurden, steht auch der Bund vor einer neuen Situation: Die Verhandlungen haben deutlich gemacht, daß die Zustimmungsrechte nach Artikel 84 allein von seinem Verhalten abhängen. Gelänge es ihm, die vereinbarte Lösung auch freiwillig anzuwenden und bei neuen Gesetzen, welche die Länder auszuführen haben, auf die Regelung von Behördeneinrichtungen und Verwaltungsverfahren zu verzichten, so verlöre der Bundesrat zwei Drittel seiner Vetomöglichkeiten - und zwar ohne daß dafür irgendeine Gegenleistung verlangt werden könnte. Mit anderen Worten: Die Länder haben am 17. Dezember einen für sie außerordentlich vorteilhaften Kompromiß ausgeschlagen. Wenn das Spiel mit diesem Eigentor beendet würde, so ginge es mit dem Endstand 1:0 für den Bund in die Annalen des deutschen Föderalismus ein.
