Föderalismuskommission Am Freitag wird die Uhr angehalten

Manche Schlagzeilen, Äußerungen und Erwartungen haben getrogen, die beiden Vorsitzenden der Föderalismuskommission, der SPD-Vorsitzende Müntefering und der bayerische Ministerpräsident Stoiber (CSU) könnten schon an diesem Montag ein Papier vorlegen, mit dem die Arbeit der Kommission beendet wäre.

„Insgesamt: Der Vorschlag steht“, sagte Stoiber am Montag in München. Doch dieses „insgesamt“ enthielt - wie sich wenig später herausstellte - noch eine Reihe offener Fragen und Politikfelder: Das Hochschulrecht und die Bildungsplanung, das Umweltrecht, die innere Sicherheit und den Katastrophenschutz und schließlich das weite Feld der Europa-Politik.

Schwere Aufgabe

Gerade auf diesen Gebieten hatte es in den vergangenen Wochen und Tagen eine Fülle - zuletzt auch heftiger - Auseinandersetzungen gegeben. Die Länder, deren Ministerpräsidenten sich als Politiker mit eigener demokratischer Legitimation betrachten, sahen sich mit Ansprüchen des Bundes konfrontiert, die - aus ihrer Sicht - ihre eigene Staatlichkeit in Frage stellten.

Müntefering und Stoiber hatten eine schwere Aufgabe übernommen, als sie vor etwa einem Jahr den Vorsitz der Kommission übernahmen. Müntefering hatte als Fraktionsvorsitzender nicht nur die Rolle des Bundespolitikers zu übernehmen. Als Parteivorsitzender der SPD hatte er auch die Ansprüche der SPD-Ministerpräsidenten zu berücksichtigen, aber auch die seiner Partei - und schließlich die des Bundeskanzleramtes.

Mißtrauen gegen Müntefering

Dort herrschte seit einiger Zeit ein Mißtrauen gegen den Parteivorsitzenden. Nicht daß ihm Bundeskanzler Schröder insgeheim zutraute, Müntefering würde durch die vielen Gespräche mit Stoiber für künftige Zeiten eine große Koalition vorzubereiten. Doch gab es im Kanzleramt die Ansicht, Müntefering sei gegenüber den Ländern zu kompromißbereit.

Die Warnung Schröders und anderer Kabinettsmitglieder, der Bundesstaat dürfe nicht zu einem Staatenbund umgewandelt werden, spiegelte diese Befürchtungen und Sorgen wider. Umgekehrt hatte auch Stoiber nicht bloß als Landespolitiker zu handeln. In der CDU/CSU-Bundestagsfraktion gab es eine Reihe von Warnungen vor den Ansprüchen der Länder.

„Alles hängt mit allem zusammen“

Zwei Formeln hatte es von Beginn der Kommissionsarbeit gegeben. Die Formel eins lautete: „Alles hängt mit allem zusammen.“ Damit war gemeint, die unterschiedlichen Gebiete, die sich die Kommission zu bearbeiten anschickte, seien nur im gesamten Zusammenhang zu sehen.

Als Beispiel galt der Vorschlag, die Zustimmungsbedürftigkeit der Bundesgesetze nicht mehr an die Folgen für die Verwaltungsverfahren, sondern an Kostenfolgen zu knüpfen. Bezüge zu den Bund-Länder-Finanzbeziehungen wurden hier ebenso deutlich wie bei dem Vorschlag, zur Entflechtung der Zuständigkeiten auch die Mischfinanzierung auf den Feldern des Hochschulbaus, des Küstenschutzes und der Forschungsförderung abzuschaffen. Auch hier verlangten die Länder Kompensationen, welche wiederum dem Bund zu weit gingen und in ihren finanziellen Konsequenzen nicht abschätzbar erschienen.

Unterschiedliche Interessenlage

Die zweite Formel, es fänden Verhandlungen an einem achteckigen Tisch statt, beschrieb die unterschiedliche Interessenlage der Beteiligten: Bund und Länder, Koalition und Opposition, Ost-West, große und reiche Länder versus kleine und arme. An diesen Differenzen scheiterten frühzeitig Überlegungen und Vorschläge, einen Wettbewerbsföderalismus in reiner Kultur einzuführen, nach welcher Idee die Länder unmittelbar gegeneinander konkurrierten.

Vor allem aus der FDP waren solche Vorschläge gemacht worden, die - letzten Endes - eine weitgehende Steuerautonomie (bei Gesetzgebung wie bei deren Ausgestaltung) im Sinn hatten. Es waren die ostdeutschen Bundesländer, die darauf aufmerksam machten, sie könnten mit den großen westdeutschen Ländern auf solchen Feldern nicht in einen Wettbewerb unter gleichen treten.

Zwar hingen auch Stoiber und - mehr noch - der baden-württembergische Ministerpräsident Teufel, in minderer Form auch das von SPD und Grünen regierte Nordrhein-Westfalen solchen Überlegungen an. Doch akzeptierten sie es, auf solche Erwägungen zu verzichten. Lediglich bei Steuern minderer Bedeutung wird wohl den Kriterien des Wettbewerbsföderalismus entsprochen. So sollen die Länder „die Befugnis zur Bestimmung des Steuersatzes bei der Grunderwerbsteuer“ erhalten.

Kein „Basar des Tauschens“

Ansonsten beließ es die Kommission bei der Warnung Stoibers, deren Arbeit sei nicht mit einem von der Wirklichkeit enthobenen Seminars zu vergleichen. Das galt erst recht für Vorschläge, im Zuge der Reform des Föderalismus die Neugliederung der Länder anzugehen, also kleine Länder zu größeren Einheiten zusammenzufassen. Auch hier war - von vornherein - eine Einigung nicht in Sicht. Das Thema wurde nicht weiter behandelt.

Stoiber und Müntefering setzten frühzeitig auf die Verfahrensweise, die Verfassungsänderungen sollten in einem Paket zusammengeschnürt werden. Als Begründung galt nicht nur der - auch von Schröder als Warnung gedachte - Satz, wenn das Grundgesetz reformiert werden, dürfe es nicht wie auf einem „Basar“ des Tauschens zugehen.

Disziplinierender Druck

Hinzugezogen wurde auch wurde auch die Erfahrung aus der Zeit zu Beginn der neunziger Jahre. Auch damals wurden unterschiedliche Verfassungsänderungen mit unterschiedlichen Gegenständen in einem Paket zusammengefaßt und beschlossen. Vor allem wollten die beiden Vorsitzenden mit dieser Vorgehensweise auch jetzt einen disziplinierenden Druck auf die unterschiedlichen Interessen der Verhandlungspartner ausüben. Sie setzten dabei - jeweils im eigenen Lager - auch ihre eigene politische Autorität ein.

Ein vollständiges Scheitern der Kommission sollte schon deswegen ausgeschlossen sein, so ihr Kalkül, weil damit der SPD-Vorsitzende und der CSU-Vorsitzende politisch - wie es im Jargon heißt - „beschädigt“ würden.

Vor einem Kompromiß

Noch in diesen letzten Tagen der Kommissionsarbeit sollte dieses taktische Wirken fortgesetzt werden. Das Offenhalten der strittigen Punkte soll dazu dienen, die jeweiligen Interessenten in der Schlußphase der Arbeit zu Kompromißbereitschaft zu bringen. Manches spricht dafür, daß das Vorgehen zu Erfolgen führt.

Während in der weiteren und auch engeren Öffentlichkeit noch der Eindruck vermittelt wurde, auf dem Gebiet der Bildungs- und Hochschulpolitik werde es schwierig werden mit einem Kompromiß, arbeiteten die Interessenvertreter der Länder schon an neuen Linien des Einvernehmens. Diese sollen auf der Konferenz der Ministerpräsidenten an diesem Mittwoch besprochen werden.

Länderfreundliche Formeln

Diesen Teil der originären Landesinteressen hatten sich die Ministerpräsidenten besonders vorgenommen, was durchaus auch wegen der Forderungen der Bildungspolitiker des Bundes geschah. Der Bund hätte es am liebsten gehabt, unter dem Deckmantel wohlfeiler Formeln die eigenen Kompetenzen auszuweiten.

Die Hochschulpolitik, lautete die scheinbar länderfreundliche Formel, sollte den Ländern überlassen werden. Nur der „Hochschulzugang“, die Gleichwertigkeit der Abschlüsse sowie die „Qualitätssicherung“ sollten vom Bund bestimmt werden. Die Länder hielten dagegen, daß damit die Zuständigkeiten des Bundes noch ausgeweitet würden. Müntefering und Stoiber notierten in ihrem am Montag vorliegenden Bericht, es gebe hier keine Einigkeit.

Beinahe gleichzeitig wurde am Montag bekannt, die Ministerpräsidenten wollten am Mittwoch eine Beschlußvorlage verabschieden, wonach sie die „Gleichwertigkeit“ von Bildung und Ausbildung garantieren würden; auch werde es einen gleichwertigen Zugang zu den Hochschulen und die Möglichkeit des Wechsels zwischen den Bildungseinrichtungen weiterhin geben. Zur Zulassung an die Hochschulen gebe es schon jetzt einen Staatsvertrag.

Anzahl zustimmungspflichtiger Gesetze verringern

Zudem gebe es „keinen Bedarf“ für eine bundeseinheitliche Regelung von Studiengebühren. Schließlich dürften die Ministerpräsidenten auch einen Beschluß herbeiführen, der die Kündigung des Sekretariats der Kultusministerkonferenz durch das Land Niedersachsen wieder aufhebt.

Obwohl sich Müntefering und Stoiber darauf noch nicht festgelegt haben, dürften ihre gemeinsamen Vorschläge auch dann von der Kommission insgesamt akzeptiert werden, wenn - wider Erwarten - in keiner der offenen Fragen eine Einigung herbeigeführt werden könnte. Dazu zählt vor allem der Vorschlag, den Anteil der im Bundesrat zustimmungspflichtigen Gesetze zu verringern.

Es ist mittlerweile Konsens in der Kommission, daß die Zustimmungsbedürftigkeit eine Bundesgesetzes künftig nicht mehr an die Folgen für die Verwaltungen der Länder, sondern an die Kostenfolgen gekoppelt sein solle. Die Länder sollen die Möglichkeit erhalten, im Verwaltungsverfahren von der vom Bund vorgegebenen Linie abzuweichen. Das würde - heißt es in der Führung der Union - beispielsweise dazu führen, daß das - in der vergangenen Legislaturperiode höchst umstrittene - Einwanderungsgesetz nicht mehr der Zustimmung des Bundesrates bedurft hätte.

Der Anteil der Zustimmungsgesetze werde durch diese neue Formulierung etwa halbiert, heißt es in der Kommission. Auch konnten die Länder und die - in der Kommission nur als Gäste anwesenden - Vertreter der Kommunen eine alte Forderung durchsetzen: „Durch Bundesgesetz dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden.“

Am Freitag ist „Annahmeschluß“

Bundesinnenminister Schily (SPD) wird sich wohl fügen müssen, daß ein großer Teil seiner beamtenrechtlichen Kompetenzen auf die Ländern übergehen wird. In dem Müntefering/Stoiber-Papier heißt es weiterhin, daß zwar die Statusrechte- und -pflichten der Angehörigen des öffentlichen Dienstes der Länder beim Bund verbleiben, die „Laufbahnen, Besoldung und Versorgung“ für die Landesbeamten in die Zuständigkeit der Länder übergehen wird. Diese Kompetenz haben die Länder nicht bloß wegen der Kosten der Landesbeamten beansprucht. Sie ist auch ein Symbol dafür, im Zuge der Föderalismusreform müßten die Zuständigkeiten der Landtage ausgeweitet werden.

Bis zu diesem Freitag, dem 17. Dezember, soll es noch Gelegenheiten für Vorschläge und Änderungen geben. Stoiber und Müntefering haben sich darauf festgelegt, daß an diesem Tag die Arbeit der Kommission beendet sei. Niemand solle die Vorstellung haben, lautet ihre Warnung, er könne am 18. Dezember mit neuen Wünschen und Forderungen kommen und damit die bis dahin erzielten Kompromisse wieder in Frage stellen.

Mit einer Zweidrittelmehrheit soll dann am Abend das Paket beschlossen und den Gremien des Bundestages und des Bundesrates zugeleitet werden. Möglicherweise freilich muß an diesem Abend um 24 Uhr die Uhr angehalten werden. Den Samstag jedenfalls haben sich die Beteiligten noch für Beratungen freigehalten.