Bundeswehr Verschränkung von Verwaltung und Streitkräften?

In der sparbedingt beschleunigten Strukturreform der Bundeswehr stehen an diesem Wochenende die ersten Vorentscheidungen an. Die von Verteidigungsminister zu Guttenberg (CSU) eingesetzte Weise-Kommission wird einen internen Zwischenbericht vorlegen, die militärische Spitze der Bundeswehr wird beraten.

Nächste Woche trägt Guttenberg dann der Bundeskanzlerin vor. Im Zentrum der Aufmerksamkeit stand bislang der Umfang der Streitkräfte und damit verbunden die Frage der Wehrpflicht. Doch wird auch die zivile Wehrverwaltung betroffen sein – in ihrem Umfang, aber möglicherweise auch in Statusfragen. So wird über eine Stärkung der Position des Generalinspekteurs und eine stärkere Verschränkung der Verwaltung mit den Streitkräften nachgedacht.

Trennung von Streitkräften und Wehrverwaltung

Eine der Fragen, die sich stellen, ist, ob das Grundgesetz bindende Vorgaben macht, wie das Verteidigungsministerium zu organisieren sei – mit Blick auf die Trennung von Streitkräften und Wehrverwaltung. Sogar die Frage, ob der Generalinspekteur gleichzeitig Staatssekretär im Ministerium sein darf, ist aufgeworfen, von den Hausjuristen allerdings verneint worden.

Dennoch ist die Rede von einem Zwei-Säulen-Modell: Statt bislang zweier ziviler Staatssekretäre stünde dann der Generalinspekteur als Befehlshaber der Streitkräfte neben einem verbleibenden beamteten Staatssekretär an der Spitze der Verwaltung. Die Inspekteure (Heer, Marine, Luftwaffe, Sanität, bislang auch Streitkräftebasis) würden den Status als ministerielle Abteilungsleiter verlieren, die ihnen gegenüberstehenden zivilen Abteilungen würden reduziert. Mit der Aufwertung des Generalinspekteurs wäre das historisch heikle Wort „Generalstabschef“ kaum mehr zu vermeiden. Das allein lässt allerdings auch das Ausmaß der politischen Widerstände erahnen, die bei solchen Vorschlägen zu erwarten wären.

Nach dem Berliner Erlass von 2005 des damaligen Verteidigungsministers Struck (SPD) ist der Generalinspekteur eine „der Leitung nachgeordnete ministerielle Instanz“. Die Leitung sind: Der Minister und die beamteten Staatssekretäre, die ihn in der Leitung des Ministeriums vertreten. Die beiden Parlamentarischen Staatssekretäre können den Minister nach außen – gegenüber dem Parlament, der Öffentlichkeit oder im Ausland – vertreten, haben aber keinerlei Befugnisse nach innen.

Der Generalinspekteur hat bislang im Organigramm des Ministeriums den Rang eines Hauptabteilungsleiters. Schon mit dem Berliner Erlass wurde der Generalinspekteur gestärkt. Dennoch sprach der frühere Amtsinhaber, General Schneiderhan, über Spitzentreffen in der Nato gerne mit der Formulierung, da seien 27 Generalstabschefs und ein Generalinspekteur zusammengetroffen.

Die Grundfrage, die durch solche Überlegungen aufgeworfen wird, ist die nach dem Verhältnis zwischen Streitkräften und Wehrverwaltung. Nach der bisherigen Zielstruktur hat die Bundeswehr 250.000 Soldaten und 70.000 zivile Mitarbeiter, darunter rund 25.000 Beamte. Diese Zweiteilung ist im Grundgesetz angelegt. Artikel 87a bestimmt, dass der Bund „Streitkräfte zur Verteidigung“ aufstellt. In Artikel 87b heißt es: „Die Bundeswehrverwaltung wird in bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau geführt. Sie dient den Aufgaben des Personalwesens und der unmittelbaren Deckung des Sachbedarfs der Streitkräfte.“

Grundmisstrauen hat ein nicht immer gesundes Konkurrenzverhältnis geschaffen

Diese Trennung hatte in den fünfziger Jahren im wesentlichen zwei Gründe. Da war zum einen ein Grundmisstrauen gegenüber den Militärs, zum anderen konnte man so aber auch die Personalobergrenzen unterlaufen, die der Bundeswehr – durch die ebenfalls noch misstrauischen neuen Verbündeten – auferlegt worden waren. Seither hat sich ein nicht immer gesundes Konkurrenzverhältnis etabliert.

Die Stimmung in der Truppe fasste der frühere Wehrbeauftragte Robbe 2008 so zusammen: „Die Soldaten haben es regelgerecht satt, sich immer wieder anhören zu müssen, weshalb bestimmte Dinge nicht funktionieren. Nicht selten haben diese Hinderungsgründe mit der auch noch nach 60 Jahren bestehenden Trennung von Truppe und Wehrverwaltung zu tun.“ Trifft man Angehörige der Verwaltung im Einsatz, so ist man schnell in ein Gespräch verstrickt, das davon handelt, dass Soldaten mit Geld nicht umgehen könnten und stets Neues ordern würden, wenn sie nicht durch den zivilen Arm eingehegt würden.

Dass Angehörige der Wehrverwaltung – in Uniform und mit Dienstgrad – in die Einsätze gehen, zeigt, dass das Bild von einem völligen Antagonismus verzerrt wäre. Sie haben in Afghanistan schon Verluste erlitten: Die drei Deutschen, die 2007 auf einem Markt in Kundus durch einen Selbstmordattentäter getötet wurden, waren Verwaltungsleute, die gerade einen Kühlschrank kaufen wollten. Im neugeschaffenen Einsatzführungsstab im Ministerium arbeiten zivile Mitarbeiter mit den uniformierten zusammen. Allerdings hatte auch hier die zivile Seite peinlich darauf geachtet, dass die Beamten beigestellt, aber nicht eingegliedert seien.

Gemischte Abteilungen sind gelebte Praxis

Guttenberg will diesen Weg der Verschränkung jedenfalls weiter gehen. Das hat er Ende Mai in seiner Hamburger Rede, die den beschleunigten Reformschub einläutete, bereits angekündigt. Für die Organisation des Ministeriums hätten Artikel 87a und b keine rechtliche Bindungswirkung, befand er da. „Maßgeblich ist vielmehr, dass Aufgaben innerhalb des Ministeriums allein nach sachlichen Maßstäben zivilen oder militärischen Abteilungen zugewiesen werden können. Gemischte Abteilungen sind heute bereits gelebte Praxis, nicht immer geliebte Praxis, aber gelebte Praxis, und werden in Zukunft kaum noch der Erwähnung bedürfen.“ Freilich gestand der Minister ein, er wisse selbst, „was allein das Erfragen dieses Artikels allein an Wallungen auch parlamentarisch auszulösen weiß“.

Der Unterstützung des Koalitionspartners bei einer stärkeren Verschränkung der beiden Säulen der Bundeswehr dürfte Guttenberg sicher sein. Die strikte Trennung basiere auf einem Misstrauen, das 1956 seine Berechtigung gehabt haben möge, „aber dem demokratischen Selbstverständnis der heutigen Bundeswehr sowie der Notwendigkeit des gemeinschaftlichen Umgangs von Streitkräften und ziviler Verwaltung nicht mehr gerecht wird,“ schreibt die FDP-Sicherheitspolitikerin Elke Hoff in einem Diskussionpapier. Allerdings spricht sie von einer Zusammenarbeit „unterhalb der Entscheidungsebene“ der Staatssekretäre und des Ministers.

Widerstand ist traditionell zu erwarten

Widerstand gegen eine Aufwertung des Generalinspekteurs und eine Schwächung des zivilen Apparates ist hingegen traditionell aus den Reihen der Beamten zu erwarten. Seit den Anfängen der Bundeswehr hielten sie es für eine Herausforderung, Generale, die „über den Zaun grasen“, in die Schranken zu verweisen. Sorgen äußert jetzt schon der Verband der Beamten der Bundeswehr VBB. „Wenn der Generalinspekteur Aufgaben der Bundeswehrorganisation erhält, dann hat er direkte Befugnisse gegenüber den zivilen Beamten,“ mahnt der VBB-Vorsitzende Wolfram Kamm.

Eine eigenständige Verwaltung sichere dem Minister unabhängige Expertise, beispielsweise in Rechtsfragen. „Eine ebenengleiche Aufwertung des Generalinspekteurs neben den Staatssekretär - damit würden wir eine verfassungsrechtliche Gegebenheit verlassen, die nicht ohne Grund entworfen wurde.“