29.12.2005 · Immer mehr Länder führen Studiengebühren ein. Sind diese rechtskonform? Der Staat darf das Recht auf Bildung einschränken. Allerdings ist es zweifelhaft, ob Deutschland dazu eine legitime Rechtfertigung hat.
Von Reinhard Müller
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Das Prinzip einer kostenlosen höheren Bildung gilt nicht mehr
Die Debatte über Studiengebühren hat sich etwas erschöpft: Mehrere Länder haben schon Gesetze zur Einführung von Gebühren auf den Weg gebracht. Vereinzelt wurden dagegen verfassungsrechtliche Bedenken geltend gemacht.
So meint etwa ein „Aktionsbündnis“, der nordrhein-westfälische Gesetzentwurf zu Studiengebühren verstoße gegen den Gleichheitssatz des Grundgesetzes, da es keine Übergangsfristen für schon eingeschriebene Studenten gebe: Demnach müsse ein Teil der Studenten zahlen, während das Studium für andere gebührenfrei bleibe. Wenn man darin oder in Regelungen, nach denen nur auswärtige Studenten Gebühren zahlen müssen, einen Verfassungsverstoß sieht, so läßt sich der gesetzlich beheben. Die Einführung von Studiengebühren als solche ist jedenfalls nicht verfassungswidrig.
Recht eines jeden auf Bildung
Aber womöglich verstößt sie gegen Völkerrecht. Im internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte - das ist neben dem Pakt über bürgerliche und politische Rechte einer der beiden großen 1976 in Kraft getretenen Menschenrechtsverträge - erkennen die Vertragsstaaten (also auch Deutschland) das Recht eines jeden auf Bildung an. Im „Hinblick auf die volle Verwirklichung dieses Rechts“, so heißt es weiter, erkennen die Staaten an, daß nicht nur alle Formen des Schulwesens „unentgeltlich zugänglich“ gemacht werden müssen, sondern auch, daß „der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht werden muß“.
Den Vertragsstaaten wird somit ein Ziel vorgegeben, ein Ziel, dem die allmähliche Einführung von Studiengebühren zuwiderläuft. Die Frage ist allerdings, was für Konsequenzen diese völkerrechtliche Verpflichtung hat. Übersehen wurde sie in der bisherigen Diskussion nicht: Sie spielte etwa in der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu Rückmeldegebühren eine Rolle: Das Gericht entschied, daß es für die Rechtmäßigkeit der Bemessung einer Rückmeldegebühr auf die tatsächlichen Bearbeitungskosten ankomme. Die Bundesverwaltungsrichter nahmen auch Bezug auf den internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte: Sein völkerrechtlicher Charakter schließe es nicht aus, daß einzelne aus diesem Vertrag unmittelbar Rechte ableiten könnten. Die Transformation eines solchen Vertrages durch ein Zustimmungsgesetz führe zu seiner unmittelbaren Anwendung, wenn die jeweilige Vertragsnorm hinreichend bestimmt und so gefaßt ist, um wie eine innerstaatliche Vorschrift rechtliche Wirkung zu entfalten. Doch steht der Pakt nach Ansicht der Bundesverwaltungsrichter einer Rückmeldegebühr nicht entgegen: Denn dort gehe es um die Unentgeltlichkeit des „Hochschulunterrichts“. Eine Verwaltungsgebühr für die Rückmeldung sei jedoch keine Gegenleistung für den Unterricht.
Deckung der Verwaltungskosten
Sieht man den Passus des menschenrechtlichen Vertrags als Bundesrecht an, würde er jedes widersprechende Landesrecht brechen. Aber unabhängig davon, auf welche Weise menschenrechtliche Verträge innerstaatlich gelten und ob sie dem einzelnen einklagbare Rechte gewähren, handelt Deutschland völkerrechtswidrig, wenn es gegen die Ziele des Paktes verstößt. Nun gibt es in dem Vertrag selbst eine Einschränkung: Ein Staat darf demnach die Ausübung der gewährleisteten Rechte „nur solchen Einschränkungen unterwerfen, die gesetzlich vorgesehen und mit der Natur dieser Rechte vereinbar sind und deren ausschließlicher Zweck es ist, das allgemeine Wohl in einer demokratischen Gesellschaft zu fördern“. Es erscheint jedoch zweifelhaft, ob auf dieser Grundlage vertragliche Ziele geradezu in ihr Gegenteil verkehrt werden dürfen.
Der Ausschuß für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, der über den internationalen Vertrag wacht, brachte jedenfalls schon im September 2001 seine Besorgnis über die Lage in Deutschland zum Ausdruck: darüber, daß es etwa hierzulande noch keine Definition von „Armut“ gebe und die Anzahl der Obdachlosen zunehme - und darüber, daß mehrere deutsche Bundesländer sich vom Prinzip einer kostenlosen höheren Bildung abgewandt hätten. Der Ausschuß rügt die Einführung von Gebühren, die „in einigen Fällen“ nicht den Universitäten zugute kämen, sondern Verwaltungskosten der Länder decken sollten. Und da ging es noch nicht um Studiengebühren.
Reinhard Müller Jahrgang 1968, Redakteur in der Politik, zuständig für „Staat und Recht“.
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