Streit über Wahlrecht Wer siegt, hat noch lange nicht gewonnen

Es ist Bundestagswahl. SPD und Grüne kommen auf 48 Prozent – Union, Linkspartei und FDP erreichen zusammen 46 Prozent. Schon jubelt die SPD, die mit 26 Prozent vier Punkte vor den Grünen liegt, dass sie den Kanzler stellen wird. Doch im Laufe des Wahlabends stellt sich Ernüchterung, ja Entsetzen bei den Anhängern von Rot-Grün ein. SPD und Grüne haben die Mehrheit der Sitze um vier Mandate verfehlt. Schuld sind 24 Überhangmandate von CDU und CSU, die Unionsparteien waren auf 33 Prozent der Stimmen gekommen. Auch die sechs Überhangmandate der SPD können nicht verhindern, dass eine gewählte absolute Mehrheit nicht die Regierung stellen kann. Die Linkspartei, die acht Prozent erreicht, fällt wegen ihrer politischen Forderungen als Koalitionspartner aus, die FDP, mit fünf Prozent dabei, will Rot-Grün nicht in den Sattel helfen. Viele Wähler sind empört. Die Politiker hätten getrickst, behaupten sie. Von einer Krise der deutschen Demokratie ist die Rede.

Es könnte so kommen. Das Szenario beruht auf einer Umfrage des Meinungsforschungsinstituts Infratest Dimap vom 13. Mai. Die Opposition im Bundestag sieht nun die Wahlrechtsreform, die das Bundesverfassungsgericht der Politik 2008 aufgegeben hatte und die eigentlich bis Ende des Monats verabschiedet sein müsste, als Chance, die leidigen Überhangmandate abzuschaffen. „Wenn nach einer Bundestagswahl einer Mehrheit nach Zweitstimmen eine andere Mehrheit nach Mandaten gegenübersteht, dann droht Deutschland eine Verfassungskrise“, warnt Thomas Oppermann, Erster Parlamentarischer Geschäftsführer der SPD-Fraktion. Und sein Kollege Volker Beck von den Grünen sagt voraus: „Dann gerät unser politisches System in eine schwere Legitimitätskrise.“ CDU und CSU hingegen wollen alles dafür tun, um die Überhangmandate zu erhalten. Schon heute profitieren sie von ihnen in hohem Maße: 24 Überhangmandate gibt es im Bundestag, alle von CDU und CSU. Es ist die Chance, Rot-Grün 2013 zu verhindern.

Bislang fielen die Überhangmandate kaum ins Gewicht

Zur Erinnerung: Gewählt wird in Deutschland mit der Erststimme der Direktkandidat, mit der Zweitstimme eine Partei. In den Bundestag ziehen 299 direkt gewählte Abgeordnete ein, 299 werden nach dem Zweitstimmenergebnis bestimmt, wofür die Parteien Landeslisten in den Bundesländern erstellen. Hat eine Partei aber mehr Direktmandate gewonnen als ihr Sitze nach dem Zweitstimmenergebnis zustehen, entsteht ein Überhangmandat. Errungen werden Überhangmandate von den großen Parteien, bisher von Union und SPD, weil nur sie Wahlkreise gewinnen konnten. Die Überhangmandate werden im Bund weder ausgeglichen noch verrechnet. In den Ländern ist das zum Teil anders, etwa in Baden-Württemberg. Wäre das nicht der Fall, dann hätten nach der jüngsten Landtagswahl CDU und FDP weiter in Stuttgart regieren können, obwohl Grüne und SPD mehr Zweitstimmen hatten. Denn die CDU gewann die meisten Wahlkreise.

Im Bundestag fielen die Überhangmandate lange kaum ins Gewicht. Oft gab es gar keine, bis 1990 waren es maximal sechs. Solange CDU, CSU und SPD in ihren Hochburgen stark waren, konnte es sie kaum geben. Erst mit der deutschen Einheit stieg die Zahl der Überhangmandate, da CDU, SPD und Linkspartei im Osten oft ähnlich stark waren. Nun hat sich die Situation auch im Westen verändert. Die Grünen teilen sich die Erststimmen mit der SPD, wodurch die Anfälligkeit für Überhangmandate zunimmt.

Die Verfassungsmäßigkeit steht infrage

Hinzu kommt die relative Schwäche der Unionsparteien. In Bayern hatte die CSU lange sämtliche Direktmandate gewonnen, die Zahl der Zweitstimmen war aber immer noch höher, so dass es nie Überhangmandate gab. Heute hat die CSU drei Überhangmandate im Bundestag. Und Baden-Württemberg, wo die traditionell starke CDU schwächelt, hat gar zehn. „Heute haben wir eine Situation, in der eine Partei mit nur wenig mehr als 30 Prozent der Stimmen dennoch alle Direktmandate in einem Bundesland gewinnen kann“, sagt Wahlforscher Joachim Behnke von der Zeppelin-Universität Friedrichshafen.

Zwar hat das Bundesverfassungsgericht 1997 die Überhangmandate für verfassungsgemäß erklärt, allerdings darauf hingewiesen, dass eine Zahl, die an die fünf Prozent der Sitze reichen würde, die Verfassungsmäßigkeit in Frage stellen würde. Heute sind es schon vier Prozent. Nach einer Untersuchung des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags vom Dezember 2010 ist 2013 mit 30 bis 50 Überhangmandaten zu rechnen. Sollten SPD und Grüne, um sich gegen die Dominanz der Union in dieser Frage zu wehren, Wahlkreisabsprachen treffen, wäre sogar „mit mehr als 60 Überhangmandaten zu rechnen“.

Interne Verrechnung mit anderen Landesverbänden?

Die SPD hat nun einen Gesetzentwurf eingebracht, der vorsieht, die Überhangmandate durch Ausgleichsmandate ihrer Wirkung zu berauben. Die Folge wäre allerdings, dass der Bundestag „aufgebläht“ würde, gegebenenfalls mehr als 80 Abgeordnete dazukämen, im Extremfall gar mehr als 140. Die SPD will daher vor der Wahl 2017 die Zahl der Wahlkreise reduzieren, was allerdings ein aufwendiges Unterfangen wäre und gerade in Ostdeutschland, wo die Wahlkreise ohnehin groß sind, die Bürgernähe zum Abgeordneten verringern würde.

Die Grünen haben dagegen vorgeschlagen, dass die Parteien ihre Überhangmandate intern verrechnen müssen, also in anderen Bundesländern gewonnene Sitze dafür wegfallen würden. Das hätte zur Folge, dass etwa für in Baden-Württemberg gewonnene Überhangmandate der CDU deren Landesverbände in Nordrhein-Westfalen oder Niedersachsen „bluten“ müssten. Ein Vorschlag, der im Bundestag politisch kaum durchsetzbar ist. Zudem gäbe es keinen Ausgleich für die Überhangmandate der CSU, da der ja andere CSU-Landesverbände fehlen. Sie fielen einfach unter den Tisch.

Eine seltene Anomalie im Wahlrecht

Die Union lehnt diese Vorschläge der Opposition ab mit dem Argument, dass das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 3. Juli 2008 nicht die Überhangmandate als verfassungswidrig beanstandet habe, sondern das sogenannte negative Stimmgewicht. Das kann in Bundesländern entstehen, wo Überhangmandate auftreten oder möglich sind. Es bedeutet, dass zusätzliche Zweitstimmen einer Partei schaden oder, anders gesagt, nicht erhaltene Zweitstimmen einer Partei in einem anderen Bundesland ein Zusatzmandat bescheren. Es ergibt also in diesem Fall für den Wähler keinen Sinn, der Partei seiner Wahl die Stimme zu geben. Diese seltene Anomalie spielte bei der Bundestagswahl 2005 eine Rolle, bei einer Nachwahl in Dresden, die durch den Tod eines Kandidaten bedingt war. Dass Karlsruhe diesen Einzelfall zum Anlass nahm, eine Änderung des Wahlgesetzes zu verordnen, hält manch Abgeordneter für ein „absolutes Fehlurteil“. Die Richter hätten die Folgen nicht bedacht.

Das Gericht gab der Politik aber drei Jahre Zeit, bis zum 30. Juni 2011, ein neues Wahlgesetz vorzulegen. Zweieinhalb Jahre verstrichen, ohne dass die Regierungsparteien einen Gesetzentwurf vorlegten. Schließlich fanden die Fachleute von CDU und FDP eine Lösung. Die Länder werden darin als geschlossene Wahlgebiete behandelt. Ob das dem Charakter einer Bundestagswahl entspricht, ist fraglich. Die Gefahr des negativen Stimmgewichts wäre auch nicht ganz beseitigt. Zudem stellte sich die FDP-Fraktion quer. Denn der Vorschlag hätte dazu geführt, dass die FDP in kleineren Bundesländern keine Sitze mehr erringen könnte. In Bremen würde sie mindestens 8 Prozent der Stimmen für ein Mandat benötigen, selbst bei 16 Prozent wäre das unsicher. Die Folge wäre, dass Stimmen für die FDP dort von vornherein als nutzlos gelten würden.

Hans-Jürgen Papier: eine „schwere Staatskrise“

Auf einen neuen Vorschlag haben sich Union und FDP bisher nicht einigen können. Der Führungswechsel bei den Liberalen hat das noch erschwert. Ein erstes Treffen der Fraktionschefs Volker Kauder (CDU) und Rainer Brüderle (FDP) blieb ergebnislos. Ein weiteres Treffen soll diese Woche folgen. Der Erfolgsdruck ist hoch, doch noch weiß niemand, was herauskommen soll.

Ein Skandal ist ohnehin nicht zu verhindern. Denn die Frist, die das Bundesverfassungsgericht gesetzt hat, wird die Regierung nicht einhalten können. Die Union will wenigstens erreichen, dass ein Gesetzentwurf bis Ende Juni eingebracht wird, um dem Bundesverfassungsgericht guten Willen zu signalisieren. FDP-Abgeordnete plädieren für eine Anhörung. Die Opposition warnt davor, sie bei einer Neuregelung zu übergehen. Sollte die Frage der Überhangmandate nicht gelöst werden, wollen SPD und Grüne in Karlsruhe klagen.

Klar ist nur: Deutschland wird nach dem 30. Juni ein verfassungswidriges Wahlgesetz haben. Eine vorgezogene Bundestagswahl stünde dann in Frage. Der ehemalige Verfassungsrichter Hans-Jürgen Papier sagt für einen solchen Fall eine „schwere Staatskrise“ voraus. „Kommt es nicht rechtzeitig zu einer Einigung, könnte das Verfassungsgericht selbst eine Übergangsregelung festsetzen“, sagt Wahlforscher Behnke. „Das wäre eine heftige Ohrfeige für die Politik.“