Wieviel Plebiszit darf es sein?: Verfahrene Legitimation

Bürgerentscheid dritte Startbahn München

Die Stärkung der Parlamentsrechte durch das Bundesverfassungsgericht lässt sich auch als Stärkung der Bürgerbeteiligung begreifen. Je mehr Parlament, desto mehr Öffentlichkeit, desto mehr Kontrolle, desto mehr Mitwirkung. Doch wer Bürgerbeteiligung sagt, meint in der Regel etwas anderes. Es geht dann um direkte Bürgerbeteiligung, um direkte Demokratie, um eine Ergänzung der Volksvertretung. Aber ist es wirklich eine Ergänzung? Ist es nicht vielmehr eine Schwächung?

Eine Stärkung im Sinne eines Korrektivs ist die Bürgerbeteiligung sicherlich dann, wenn es so zugeht wie am Berlin-Brandenburger Flughafen. Dort soll das Planfeststellungsverfahren geändert werden, damit der Lärmschutz so gelockert werden kann, wie es die Planer entgegen ihren Verpflichtungen offenbar immer schon vorhatten - für das Vertrauen in die Verwaltung ist das verheerend.

Dagegen hat der Bürgerentscheid in München über die dritte Start- und Landebahn des Flughafens im Erdinger Moos noch einmal gezeigt, wo die Kehrseite einer Bürgerbeteiligung liegt, die am Ende eines langwierigen Verfahrens alles auf den Kopf stellt, was von Regierungen, Parlamenten und Gemeinderäten begutachtet, beraten und beschlossen wurde. In München ging es um ein Bauprojekt, das vor sieben Jahren angestoßen, nach etlichen Stellungnahmen, öffentlichen Anhörungen und Erörterungen geändert, geplant und genehmigt worden war. Jederzeit waren die Bürger beteiligt. Dann kam der Planfeststellungsbeschluss. Der ist mit dem Münchner Bürgerentscheid nun politisch hinfällig.

Es fällt schwer, einem sorgsamen Verwaltungsverfahren die Legitimation abzusprechen, stattdessen das Ergebnis einer örtlichen Entscheidung als Maßstab einer funktionierenden Demokratie zu nehmen, die nur in München getroffen wurde und an der nur jeder dritte Stimmberechtigte teilgenommen hat.

Das Recht der Exekutive

Wer es dennoch so sieht, versteht unter Bürgerbeteiligung etwas anderes, als es ein Planfeststellungsverfahren je leisten kann. Denn Verwaltungsrecht ist das Recht der Exekutive. An diese Grenze stößt jedes Bedürfnis nach mehr Demokratie. Ein Verwaltungsverfahren als Kette legislativer Entscheidungen zu begreifen, die jeweils direkt vom Volk getroffen werden, setzt die Exekutive (und die repräsentativ gewählte Legislative) außer Kraft.

Doch selbst wenn es so gemacht würde, stehen plebiszitäre Verfahren vor dem Dilemma: Welches Volk soll entschieden - das örtliche, das regionale, das nationale? Welche Entscheidung ist die maßgebliche, die erste, die jeweils nächste, die letzte? Die vor Beginn des Planfeststellungsverfahren oder die am Ende?

Solche Fragen werden gerne mit dem Argument beiseite gewischt, sie seien immer noch besser zu beantworten als die Fragen, die sich aus der Starre des Planfeststellungsverfahrens ergeben. Denn die Beteiligung der Bürger an solchen Verfahren diene nicht der Mitwirkung, sondern der Ruhigstellung. Die Bürger dürften sich erst beteiligen, wenn alles schon feststehe. Das soll sich zwar ändern, nicht nur im Zuge des Netzausbaus für die Energiewende, sondern ganz allgemein im Verwaltungsverfahrensrecht.

Der Kern der Sache

Doch der Einwand trifft dennoch den Kern der Sache: Was einmal beschlossen wurde, kann zwar im Detail (auch durch eine Minderheit) verändert werden, aber nicht so, dass der einmal getroffene (demokratisch legitimierte) Beschluss Makulatur wäre. Das setzt allen Verwaltungsbeamten, die sich in Anhörungen oder Erörterungsterminen der Bürgerkritik stellen, enge Grenzen. Sonst hätten Abgeordnete, Regierungen oder Gemeinderäte ihre Arbeit umsonst getan. Wozu sind sie dann aber gewählt? Und wenn es auf sie nicht mehr ankommt, woher nehmen sie dann ihre Legitimation? Wer ist dann noch der Souverän? Die am besten organisierten Wutbürger, Naturschützer und Neinsager - oder das Volk?

München und „Stuttgart 21“ sind nur die Spitzen eines Eisbergs, der gerne so erklärt wird, dass ritualisierter Fortschritt den Widerstand sicherheitsbedürftiger Beharrung provoziere. Ist es tatsächlich so und wenn ja: macht es das besser? Der Eisberg besteht schließlich auch aus so profanen Infrastrukturprojekten wie Umgehungsstraßen, die unter dem Banner der Bürgerbeteiligung in vielen Fällen seit Jahrzehnten verhindert werden, obwohl sie die örtlichen Mehrheiten geradezu herbeisehnen.

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Was noch viel häufiger übersehen wird: Der Eisberg besteht vor allem aus frustrierten Bürgern, die, wo immer sie sich in den Gremien und Institutionen engagieren, die dazu dienen, Verantwortung zu übernehmen, um etwas zu bewegen, auf Bedenkenträger, Widerstandskämpfer und Prozesswut stoßen. Ihre Verdrossenheit ist mindestens so ernst zu nehmen wie die Politik- und Parteienverdrossenheit von Leuten, die das Plebiszit lieben gelernt haben, ansonsten aber Verantwortung scheuen wie der Teufel das Weihwasser.

Es ist deshalb gut, dass Karlsruhe immer wieder darauf hinwirkt, dass das höchste dieser Gremien, der Bundestag, nicht so behandelt wird, als seien die Abgeordneten Staffage in einem Planfeststellungsverfahren. Wer verhindern will, dass sich Bürgerbeteiligung immer wieder gegen Regierungen, Parlamente und kommunale Selbstverwaltung richtet und diese dadurch aushöhlt, dass Formen direkter Demokratie als „besser“ legitimiert dastehen, der muss die traditionellen Einrichtungen repräsentativer Demokratie stärken, auch auf Kosten der Exekutive.

Allerdings nicht nur in Europafragen, sondern auch dann, wenn es um Umgehungsstraßen oder Bahnhöfe geht. Wird dagegen direkte Bürgerbeteiligung als Allzweckwaffe demokratischer Tugend gehätschelt, werden Parlamente immer größere Probleme bekommen, Bürger anzuziehen, die Verantwortung übernehmen wollen.

Quelle: F.A.Z.
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