Wie funktioniert der Länderfinanzausgleich?: Verschlungene Umverteilung

In Duisburg, im Empfängerland Nordrhein-Westfalen

Mit wenigen Sätzen hat Klaus Wowereit, der Regierende Bürgermeister von Berlin, Bayern wieder auf den Boden der Tatsachen geholt. Dass es einen Länderfinanzausgleich geben müsse, stehe in Artikel 107 des Grundgesetzes, und wie dieser Artikel in der Praxis ausgelegt werde, darauf hätten sich die Länder im Jahr 2001 geeinigt und gegenseitig versprochen, dass es dabei bis zum Jahr 2019 bleiben solle. Die Klage gegen den Länderfinanzausgleich, mit anderen Worten, sei eine Klage gegen Beschlüsse, die Bayern selbst mit getroffen habe. Auch die Finanzsenatorin Bremens, Karoline Linnert (Grüne), zitierte genüsslich den ehemaligen Ministerpräsidenten Bayerns, Stoiber, aus jenem Jahr 2001: „Bayern, aber auch alle Länder und der Bund können mit dem Ergebnis höchst zufrieden sein.“

Vor elf Jahren hatten sich Bund und Länder schon einmal mit einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts auseinanderzusetzen, das durch eine Klage Baden-Württembergs, Hessens und Bayerns gegen den Länderfinanzausgleich herbeigeführt worden war. Die Gründe der Klage ähnelten den jetzt von Bayern angeführten: Auch damals ging es um eine unangemessene Belastung der Geberländer, die zeitweise zu dem bizarren Umstand führte, dass der Haushalt in Stuttgart am Ende schlechter dastand als der Durchschnitt aller Länder. Das war ein klarer Verstoß gegen das von Karlsruhe vorgegebene sogenannte Schwächungsverbot, das nicht so schwammig ist wie das „Nivellierungsverbot“, das ebenfalls verhindern soll, dass der Appetit der Nehmerländer von der Finanzstärke der Geberländer nicht mehr viel übrig lässt.

Infografik / Finanzausgleich zwischen den Ländern (Deutschland)

Doch die Einigung auf eine renovierte Finanzverfassung änderte nichts an dem System, wie es seit 1970 schon in Kraft ist. Die Kläger hatten 1999 nicht etwa Recht bekommen, sondern Karlsruhe verpflichtete den Gesetzgeber, ein „Maßstäbegesetz“ zu formulieren, das die allgemein gehaltenen Vorgaben des Grundgesetzes in den Artikel 106 und 107 in eine handfeste und nachvollziehbare Form bringen müsse. Seither gibt es zwar zwischen Grundgesetz und Finanzausgleichsgesetz noch ein Maßstäbegesetz. Doch viel klarer und durchschaubarer ist die deutsche Finanzverfassung dadurch nicht geworden.

Der immer wieder umstrittene „Länderfinanzausgleich“ ist darin nur das Sahnehäubchen eines breit angelegten Finanzausgleichs. Er besteht aus einem vierstufigen Verfahren, das in den Artikeln 106 und 107 des Grundgesetzes festgelegt ist: Zunächst wird das Aufkommen der Gemeinschaftssteuern (Körperschafts-, Einkommens- und Umsatzsteuer) zwischen Bund und Länder aufgeteilt; im zweiten Schritt folgt die Verteilung des Länderanteils unter den Ländern (je nach Aufkommen oder Pro-Kopf); dann folgt mit dem Länderfinanzausgleich eine korrigierende Umverteilung zwischen den Ländern, die Unterschiede in der Finanzkraft der Länder ausgleichen und das Gebot „gleichwertiger“ Lebensverhältnisse in Deutschland befolgen soll (bis zur deutschen Einheit waren es noch „einheitliche“ Lebensverhältnisse); schließlich, als vierter Schritt, erfolgt eine solche Korrektur auch zwischen Bund und Ländern durch „Ergänzungszuweisungen“ des Bundes, wo immer noch Ungleichgewichte zu beanstanden sind - etwa durch „extreme Haushaltsnotlagen“ (wie in Bremen oder im Saarland) oder durch die Folgen der Einheit (Solidarpakt und Fonds Deutsche Einheit).

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Auch die Föderalismusreformen von 2006 und 2009 haben an diesem System nur marginale Änderungen vorgenommen. Dennoch sollte sich Wowereit nicht allzu sicher sein, dass es dabei bleiben wird. Wer der Gewinner einer Klage und einer sich daran anschließenden Reform sein könnte, ist allerdings auch nicht so klar, wie Bayern tut. Baden-Württemberg legte Anfang des Jahres einen Gegenentwurf vor, der Bayerns Interessen entgegenkam, aber zu dem Ergebnis führte, dass die Belastungen für die Regierung in Stuttgart noch größer werden würden als mit dem „bescheuerten“ Länderfinanzausgleich, wie ihn Ministerpräsident Kretschmann (Grüne) bezeichnet hatte. Das lag daran, dass in die Rechnung auch die Wissenschaftsförderung des Bundes einging - davon profitieren Baden-Württemberg und Bayern mehr als andere Länder.

Der Stuttgarter Vorstoß zeigte, dass eine Änderung des Systems des Länderfinanzausgleichs vor allem deshalb unwägbar ist, weil sie nicht ohne Eingriffe in alle anderen Stufen des viergliedrigen Finanzausgleichs denkbar ist. Die Forderung etwa, ganz auf den Länderfinanzausgleich zu verzichten, wurde vor Jahren schon einmal erhoben - allerdings nicht wie jetzt, von den finanzstarken, sondern von den finanzschwachen Ländern. Sie versprachen sich davon eine Abkehr vom Prinzip des „örtlichen Aufkommens“, nach dem die Einnahmen der Gemeinschaftssteuern zwischen den Ländern verteilt werden - wer mehr einnimmt, bekommt auch mehr. Stattdessen wollten sie eine Verteilung nach dem Pro-Kopf-Verfahren durchsetzen - das aber wäre gegen die Interessen der finanzstarken Länder.

Reformvorschläge für eine Umkehr gibt es seit langem - radikaler als die Vorschläge der Regierungen waren bislang die Reformideen der Landtage, die von der Konferenz der Präsidenten der Landesparlamente vorgetragen wurden. Sie zielen darauf, sich aus der „Politikverflechtungfalle“ zu befreien, die 1970 mit der Reform der Finanzverfassung aufgestellt wurde und den Köder technokratischer Machbarkeit in sich trug. Damals ging es den Regierungen um eine Möglichkeit, eine bundesstaatliche Bühne für ihre Konjunkturpolitik zu schaffen, die verfassungsrechtlich verankert werden sollte. Der „kooperative Föderalismus“ sollte dafür das Instrument sein. Wie der Name schon sagt, steht dabei nicht die Autonomie der verschiedenen staatlichen Ebenen im Vordergrund, sondern die Solidarität und die Stromlinienförmigkeit der Finanzpolitik.

Am Ende müssen überall ausgeglichene Haushalte stehen

Nicht zuletzt die Schuldenbremse und der Fiskalpakt stellen dieses Modell des Finanzausgleichs endgültig in Frage. Bund, Länder und Kommunen können - wie jetzt bei den Bund-Länder-Verhandlungen über den Fiskalpakt - die Lasten noch ein paar Jahre hin- und herwälzen. Doch am Ende müssen ausgeglichene Haushalte auf allen staatlichen Ebenen stehen. Wie das gehen soll, wird auch Karlsruhe nicht klären können. Ein Urteil des Verfassungsgerichts könnte allerdings klarstellen, dass es neben der Möglichkeit der verschlungenen Umverteilung auch noch die Möglichkeit eigener Hebesätze für das Steueraufkommen der Länder gibt, außerdem den Anspruch auf angemessene, auf die Selbstverwaltung bezogene Finanzausstattung der Kommunen, die im kommunalen Finanzausgleich der Länder - den gibt es auch noch - ähnliche Probleme haben wie die Länder im Länderfinanzausgleich. Kommt ein solches Urteil, dürfte es in die Zeit nach der Bundestagswahl fallen, in der Bund und Länder ohnehin mit Blick auf das Jahr 2019 über eine Föderalismusreform beraten, die den Namen dieses Mal vielleicht sogar verdient.

Quelle: F.A.Z.
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