Wie frei darf ein Abgeordneter sein? : Über Nebeneinkünfte und Transparenz

Was bedeutet es eigentlich, dass ein Abgeordneter des Bundestags „Nebeneinkünfte“ hat? Ist damit gemeint, dass er diese Einkünfte „nebenher“ macht? Was sind dann seine Haupteinkünfte? Die Entschädigung („Diät“), die laut Grundgesetz die Unabhängigkeit des Abgeordneten gewährleisten soll, außerdem Kostenpauschale und Funktionszulagen?

Der Sprachgebrauch legt nahe, das freie Mandat eines Bundestagsabgeordneten wie einen Beruf zu behandeln, der wenig Zeit für „Nebentätigkeiten“ lässt, ja gar nicht lassen soll - weil er ja (aus öffentlichen Geldern) ordentlich bezahlt wird. „Die Ausübung des Mandats steht im Mittelpunkt der Tätigkeit eines Mitglieds des Bundestages. Unbeschadet dieser Verpflichtung bleiben Tätigkeiten beruflicher oder anderer Art neben dem Mandat grundsätzlich zulässig“, heißt im Abgeordnetengesetz. Hier wird das Mandat zwar als Hauptbeschäftigung behandelt, gleichzeitig wird aber fein säuberlich von „beruflicher“ Tätigkeit unterschieden. Das führt zum Kern der gegenwärtigen Debatte, deren Konsequenzen nicht zum ersten Mal verfassungsrechtliche Fragen über die Ordnung des deutschen Parlamentarismus aufwerfen.

Die Forderung für eine Offenlegung der Nebeneinkünfte auf Heller und Pfennig folgt einer wiederkehrenden Argumentationskette: der vom Volk „abgeordnete“ Politiker müsse diesem Volk nachweisen, dass er nicht materiell abhängig und einseitig interessengesteuert („gekauft“) sei, dass er seine Arbeitskraft auch wirklich dem Mandat widme, dass er mit anderen Worten sein Mandat nicht dazu missbrauche, sich zu bereichern. Dagegen wird genauso regelmäßig vorgebracht, dass der Abgeordnete zwar „abgeordnet“, aber nicht, wie ein Beamter, weisungsgebunden sei; dass er zwar seine Arbeitskraft seinem Mandat widmen müsse, aber darin frei sei, wie er das tue; dass er schließlich durch die Rechenschaftspflichten, die ihm das Abgeordnetengesetz und die Verhaltensregeln des Bundestags auferlegten, nicht an der Ausübung seines Berufs gehindert werden dürfe - und nicht davon abgeschreckt werden dürfe, sich politisch zu engagieren. So will es das Grundgesetz.

Fast verfassungswidrig: das Nebeneinkünfte-Gesetz von 2005

Beide Positionen werden exemplarisch im Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 2007 ausgeführt. Damals hatten Abgeordnete aus fast allen Fraktionen gegen die 2005 eingeführte und heute noch gültige Regelung über die Offenlegung von Nebeneinkünften geklagt. Das Urteil wird mitunter als Bestätigung von größtmöglicher „Transparenz“ gefeiert, obgleich die Klage damals nur deshalb abgewiesen wurde, weil sich der Zweite Senat nicht einig war - vier Richter hielten die Neuregelung für verfassungswidrig, die vier anderen nicht. Die Kläger hatten unter anderem angeführt, dass ihre Arbeit als freie oder angestellte Anwälte behindert werde, wenn sie Honorare veröffentlichen müssten. Gerade aber Freiberufler seien besonders glaubwürdige Träger des freien Mandats, weil sie besonders unabhängig seien.

Die Befürworter der Neuregelung unter den acht Richtern sahen das anders. Das Leitbild des „Honoratioren-Abgeordneten“ habe ausgedient, also des Abgeordneten, der sein Mandat kraft materieller Unabhängigkeit ausüben kann und darin ein Ehrenamt sieht. Die Frage der Unabhängigkeit stelle sich außerdem nicht mehr so wie früher: Sie sei durch die Entschädigung gesichert.

Die Befürworter der Regelung schrieben damit in gewisser Weise das „Diäten“-Urteil von 1975 fort, das den „Berufsparlamentarier“ zwar nicht im rechtlichen, aber doch im faktischen Sinne favorisierte. Indem sie außerdem feststellten, das freie Mandat sei ein zwar in der Gesellschaft verwurzeltes, aber „innerhalb der Staatsorganisation wahrgenommenes Amt“, rückten sie die volkstümlich als „Angestellte des Volkes“ bezeichneten Abgeordneten ein Stück näher an das Beamtentum. Der Bundestagsabgeordnete habe deshalb zwar theoretisch die Freiheit, seine Aktivitäten im Plenum, in der Fraktion und im Wahlkreis „nach eigenem Ermessen bis über die Grenze der Vernachlässigung seiner Aufgabe hinaus einzuschränken, in der Praxis kann er sich dies aus den verschiedensten Gründen nicht leisten“. Zu diesen Gründen sollte damals und seither immer wieder die „Transparenz“ der Abgeordnetentätigkeit zählen, die eine Einschränkung von „Nebentätigkeiten“ in Kauf nimmt, wenn nicht sogar beabsichtigt.

Das halten die Gegner dieser Entwicklung für einen Verstoß gegen die Verfassung, zumindest aber für eine schleichende Aushöhlung des Grundgesetzes. Der Abgeordnete sei weder Volksangestellter noch Quasi-Beamter, er habe sich weder in eine Ämterhierarchie einzufügen noch sei er Weisungen unterworfen. Dienstherr des Abgeordneten sei nicht „das Volk“ (oder gar der Tugendwächter, der sich dafür hält). Er sei vielmehr nur seinem Gewissen und seinen Wählern verantwortlich, indem er zwischen Gesellschaft, Parteien und Staat vermittele. „Durch diese stete Vermittlungsaufgabe und die Verantwortlichkeit vor dem Wähler sowie regelmäßig auch innerhalb einer Partei erhält das Mandat eine besondere politische Prägung, die es von anderen öffentlichen Ämtern unterscheidet“, heißt es im Urteil der vier Richter, welche die derzeitige Regelung für verfassungswidrig halten. Die Freiheit des Abgeordneten, die das Grundgesetz sichern wolle, sei zwar nicht eine Freiheit ohne Pflichten, doch wie der Abgeordnete diese Pflichten wahrnehme, stehe ihm wiederum frei.

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Freiberufler sind in dieser Perspektive nicht die Vorboten einer restaurierten Honoratioren-Herrschaft des 19. Jahrhunderts. Sie können die Freiheit eines Abgeordneten nach wie vor idealtypisch gewährleisten - durch ihre unabhängige berufliche Existenz. Der Beruf, den ein Abgeordneter „nebenher“ ausübt, hat insofern eine durchaus zentrale Bedeutung für die konservativen Verfechter des Grundgesetzes: „Vielmehr verhindern die Berufsausübung und die damit verbundene Möglichkeit der Rückkehr in eine bürgerliche Existenz, dass politische und nicht zuletzt auch finanzielle Abhängigkeitsverhältnisse entstehen, die für die inhaltliche Ausübung der Mandatstätigkeit auf die Dauer nicht ohne Auswirkungen bleiben können.“ Anders gesagt: Gerade ein Abgeordneter, der ganz auf seine Entschädigung angewiesen ist, dessen Einkünfte also transparenter nicht sein könnten, gerät in Abhängigkeiten (von seiner Fraktion, seiner Partei), die nicht nur im Sinne der Wähler sein müssen.

Von diesem Bild des Abgeordneten weicht nicht nur die Rechtsprechung, sondern weichen auch die Abgeordneten immer mehr ab, wenn sie in der politischen Auseinandersetzung den Geschmack des Publikums treffen wollen. Die Kläger von 2007 stammten zum großen Teil aus den Fraktionen von Union und FDP, die sich gegen ein „rot-grünes“ Gesetz zur Wehr setzten. Jetzt versuchen Politiker aus ebendiesen Fraktionen ausgerechnet mit Argumenten, die zu diesem Gesetz führten, einen rot-grünen Protagonisten in die Enge zu treiben. Rot-Grün greift das gern auf. Ob Peer Steinbrück Kanzler wird oder Angela Merkel Kanzlerin bleibt: Es ist deshalb nicht zu erwarten, dass sich an dieser antiparlamentarischen Abwärtsspirale etwas ändert.

Quelle: F.A.Z.
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