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Wie frei darf ein Abgeordneter sein? Über Nebeneinkünfte und Transparenz

Parlamentarismus ist auf Volksvertreter angewiesen, die sich nicht gängeln lassen – auch nicht vom „Volk“. Der Bundestag sägt stattdessen im Namen der „Transparenz“ am eigenen Ast.

© Anatol Kotte/laif Vergrößern Peer Steinbrück, noch als Privatier

Was bedeutet es eigentlich, dass ein Abgeordneter des Bundestags „Nebeneinkünfte“ hat? Ist damit gemeint, dass er diese Einkünfte „nebenher“ macht? Was sind dann seine Haupteinkünfte? Die Entschädigung („Diät“), die laut Grundgesetz die Unabhängigkeit des Abgeordneten gewährleisten soll, außerdem Kostenpauschale und Funktionszulagen?

Der Sprachgebrauch legt nahe, das freie Mandat eines Bundestagsabgeordneten wie einen Beruf zu behandeln, der wenig Zeit für „Nebentätigkeiten“ lässt, ja gar nicht lassen soll - weil er ja (aus öffentlichen Geldern) ordentlich bezahlt wird. „Die Ausübung des Mandats steht im Mittelpunkt der Tätigkeit eines Mitglieds des Bundestages. Unbeschadet dieser Verpflichtung bleiben Tätigkeiten beruflicher oder anderer Art neben dem Mandat grundsätzlich zulässig“, heißt im Abgeordnetengesetz. Hier wird das Mandat zwar als Hauptbeschäftigung behandelt, gleichzeitig wird aber fein säuberlich von „beruflicher“ Tätigkeit unterschieden. Das führt zum Kern der gegenwärtigen Debatte, deren Konsequenzen nicht zum ersten Mal verfassungsrechtliche Fragen über die Ordnung des deutschen Parlamentarismus aufwerfen.

Die Forderung für eine Offenlegung der Nebeneinkünfte auf Heller und Pfennig folgt einer wiederkehrenden Argumentationskette: der vom Volk „abgeordnete“ Politiker müsse diesem Volk nachweisen, dass er nicht materiell abhängig und einseitig interessengesteuert („gekauft“) sei, dass er seine Arbeitskraft auch wirklich dem Mandat widme, dass er mit anderen Worten sein Mandat nicht dazu missbrauche, sich zu bereichern. Dagegen wird genauso regelmäßig vorgebracht, dass der Abgeordnete zwar „abgeordnet“, aber nicht, wie ein Beamter, weisungsgebunden sei; dass er zwar seine Arbeitskraft seinem Mandat widmen müsse, aber darin frei sei, wie er das tue; dass er schließlich durch die Rechenschaftspflichten, die ihm das Abgeordnetengesetz und die Verhaltensregeln des Bundestags auferlegten, nicht an der Ausübung seines Berufs gehindert werden dürfe - und nicht davon abgeschreckt werden dürfe, sich politisch zu engagieren. So will es das Grundgesetz.

Fast verfassungswidrig: das Nebeneinkünfte-Gesetz von 2005

Beide Positionen werden exemplarisch im Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 2007 ausgeführt. Damals hatten Abgeordnete aus fast allen Fraktionen gegen die 2005 eingeführte und heute noch gültige Regelung über die Offenlegung von Nebeneinkünften geklagt. Das Urteil wird mitunter als Bestätigung von größtmöglicher „Transparenz“ gefeiert, obgleich die Klage damals nur deshalb abgewiesen wurde, weil sich der Zweite Senat nicht einig war - vier Richter hielten die Neuregelung für verfassungswidrig, die vier anderen nicht. Die Kläger hatten unter anderem angeführt, dass ihre Arbeit als freie oder angestellte Anwälte behindert werde, wenn sie Honorare veröffentlichen müssten. Gerade aber Freiberufler seien besonders glaubwürdige Träger des freien Mandats, weil sie besonders unabhängig seien.

Die Befürworter der Neuregelung unter den acht Richtern sahen das anders. Das Leitbild des „Honoratioren-Abgeordneten“ habe ausgedient, also des Abgeordneten, der sein Mandat kraft materieller Unabhängigkeit ausüben kann und darin ein Ehrenamt sieht. Die Frage der Unabhängigkeit stelle sich außerdem nicht mehr so wie früher: Sie sei durch die Entschädigung gesichert.

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