Länderfinanzausgleich: Der Bumerang

Die Klage Hessens und Bayerns gegen den Länderfinanzausgleich ist eigentlich ein Ding der Unmöglichkeit. Denn er steht im Grundgesetz. Artikel 107 schreibt vor, dass „die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird“. Aber was ist angemessen?

Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts über den Länderfinanzausgleich - aus den Jahren 1952, 1986, 1992 und 1999 - lesen sich deshalb wie der immer verzweifeltere Versuch, ein Quadrat in einen Kreis zu verwandeln. Das Quadrat besteht aus den Vorgaben des Grundgesetzes und den Prinzipien, die das Bundesverfassungsgericht dazu aufgestellt hat:

- die Lebensverhältnisse in Deutschland müssen gleichwertig sein;

- die Finanzkraft des jeweiligen Landes muss reichen, damit es seine Aufgaben erfüllen kann;

- es darf keine Nivellierung unter den Ländern geben;

- und nach dem Finanzausgleich dürfen die Geberländer nicht schlechter gestellt werden als der Durchschnitt der Finanzkraft.

Wie wird daraus ein Kreis?

Hessen und Bayern - bis vor wenigen Monaten war auch das dritte noch verbliebene Geberland Baden-Württemberg an ihrer Seite - haben lange mit ihrer Antwort auf die Frage gewartet, wogegen sie denn nun im Detail eigentlich klagen wollen. Denn schon die seit 2005 geltende Konstruktion zieht die Konsequenzen aus einem Karlsruher Urteil (von 1999), das aus ähnlichen Gründen zustande kam wie die jetzt vorbereitete Klage. Das Gericht verpflichtete damals den Gesetzgeber unter anderem dazu, erst einmal die Maßstäbe zu klären, die aus dem Grundgesetz folgen, bevor dann der Finanzausgleich im Einzelnen per Gesetz (im Finanzausgleichsgesetz) geregelt wird. Das war gut gemeint und hatte das „Maßstäbegesetz“ zur Folge. Doch es diente im Ergebnis viel mehr der Rechtfertigung der verschlungenen Wege des Ausgleichsgesetzes, als dass es die Vorgaben des Grundgesetzes neu und gerechter interpretierte.

Vor allem die Frage, wie der Länderfinanzausgleich in seinen vielen Stufen einen Anreiz dafür schaffen könne, die Finanzkraft ohne fremde Hilfe zu stärken, wurde nicht beantwortet. In den Jahren nach 2005 ging es deshalb so weiter wie bisher: Immer weniger Länder, zuletzt nur noch drei, zahlten in den Ausgleich, der zuletzt auf knapp acht Milliarden Euro gewachsen ist. Auf der Empfängerseite sticht Berlin hervor, dem allein etwa die Hälfte dieses Betrages zusteht. Der Rest geht zu großen Teilen in die nicht mehr ganz so neuen Länder.

Wogegen richtet sich die Klage eigentlich?

Die Klage Hessens und Bayerns richtet sich deshalb gegen das Maßstäbegesetz, vor allem gegen zwei seiner Richtlinien: die Unterscheidung der Finanzkraft von Stadtstaaten und Flächenländern, die im sogenannten Stadtstaatenprivileg der „Einwohnerveredelung“ mündet; und die Einbeziehung der Gemeindefinanzen in die Berechnung der jeweiligen Finanzkraft, die „zu hoch“ veranschlagt werde. Sollte Karlsruhe beides nachvollziehen können, ergeben sich zwei neue Fragen. Wird der Länderfinanzausgleich dadurch besser? Und vor allem: Müssen Bayern, Hessen und Baden-Württemberg anschließend weniger zahlen?

Dass die Einwohner Bremens, Hamburgs und Berlins mehr zählen als die der Flächenländer ist den Geberländern (und so manchem Nehmerland) schon lange ein Dorn im Auge. Auch das Bundesverfassungsgericht hat schon in Zweifel gezogen, dass es dabei mit rechten Dingen zugeht. Die „Veredelung“ beruht auf dem „Brecht/Popitzschen Gesetz“, benannt nach dem preußischen Ministerialbeamten Arnold Brecht und dem Staatsrechtler Johannes Popitz, die 1932 eine Kausalität zwischen Siedlungsdichte und Verwaltungsaufwand herstellten. Verkürzt gesagt lautet das Gesetz: je mehr Stadt, desto mehr Aufwand, desto höhere Kosten.

Bei der Verteilung der Umsatzsteuer auf die Länder, die nicht nach örtlichem Aufkommen, sondern nach der Zahl der Einwohner vollzogen wird, sind die Stadtstaaten zum Ausgleich dafür größer als sie tatsächlich sind: ihre Einwohner schlagen mit 135 Prozent zu Buche. Berlin hat also im Länderfinanzausgleich nicht 3,5 Millionen Einwohner, sondern 4,6 Millionen. Das Ergebnis: die Stadt bekommt rund fünf Mal mehr Zuweisungen als wenn ein Berliner nur ein Berliner wäre und nicht 1,35 Berliner.

Dagegen kann man - wie der bayerische Finanzminister Söder (CSU) - argumentieren, dass das Brecht/Popitzsche Gesetz schließlich nicht nur für die Stadtstaaten, sondern auch für alle anderen Ballungsgebiete gelte. Dafür aber ist der kommunale Finanzausgleich da. Die Stadtstaaten dagegen haben nichts davon, wenn ihr Aufwand von Bewohnern des „Speckgürtels“ in Anspruch genommen, aber nicht bezahlt wird. Mehr Gewicht hat deshalb das Argument, dass angesichts der demografischen Entwicklung die ländlichen Gebiete mittlerweile mindestens so viel zusätzlichen Aufwand kosten wie die Ballungszentren.

Die Rolle der Gemeindefinanzen

Solche Gedanken berühren auch den zweiten wichtigen Punkt der Klage, die Gemeindefinanzen. Artikel 107 des Grundgesetzes sieht vor, dass beim Ausgleich der Finanzkraft auch „die Finanzkraft und der Finanzbedarf der Gemeinden“ zu berücksichtigen sind. In welchem konkreten Maße, bliebt auch im Maßstäbegesetz offen. Das Finanzausgleichsgesetz legt hingegen fest, dass zur Berechnung des gemeindlichen Bedarfs die Steuereinnahmen der Gemeinden nur zu 64 Prozent miteinbezogen werden - eine mehr oder weniger willkürliche Festlegung.

Finanzschwache Länder halten die 64 Prozent für zu niedrig, finanzstarke Länder für zu hoch. Finanzstarke Länder haben in der Regel auch finanzstarke Gemeinden - je mehr dieser Stärke in die Berechnung eingeht, desto höher drohen die Beiträge für den Ausgleich zu werden. Es liegt also nahe, dass Hessen und Bayern mit ihren vergleichsweise starken Gemeinden die 64 Prozent nach unten korrigieren wollen. Sie wähnen sich auf der sicheren Seite, weil das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung von 1992 schon einen Satz von nur 50 Prozent für angemessen hielt.

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Besonders dieser Teil einer Klage würde aber deutlich machen, wie ambivalent das Anliegen Bayerns und Hessens ist. Denn je weniger Steuereinnahmen der Gemeinden in die Rechnung einfließen, desto mehr wird so getan, als sei der Finanzbedarf der Gemeinden umso höher, je mehr Einnahmen sie haben - schon mit nur 64 Prozent Bedarfspauschale ergibt sich dieses schiefe Bild. Denn die 36 Prozent, die nicht im Spiel sind, ergeben für Gemeinden in „armen“ Ländern einen wesentlich niedrigeren Betrag als in „reichen“ Ländern. Pro Kopf gerechnet ergibt sich daraus ein wesentlich niedrigerer Bedarf für arme und dünnbesiedelte Länder als für (bevölkerungs-)reiche Länder. Womit ist das gerechtfertigt? Ist der Finanzbedarf in finanzschwächeren Ländern nicht vielmehr größer als in finanzstarken Ländern?

Die Frage führt zurück zum Quadrat, der in Karlsruhe zum Kreis werden soll. Vielleicht wird daraus am Ende ein Bumerang. Sowohl eine Abschaffung der „Einwohnerveredelung“ als auch die Senkung der Bedarfspauschale der Gemeinden müssen nicht automatisch zu einer Senkung der Summe führen, die finanzschwache Länder von finanzstarken trennt - und ausgeglichen werden muss. Auch Anreize zur Vermeidung von Finanzschwäche entstehen so noch lange nicht. Sie dürften wohl erst dann finanzstarken und finanzschwachen Ländern gleichermaßen einleuchten, wenn sie sich ein anderes „Popitzsches Gesetz“ vor Augen führen: Es ist nahezu unvermeidlich, dass der Zentralstaat immer mächtiger wird - aber unausweichlich, je bockiger die Gliedstaaten sind.

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Quelle: F.A.Z.
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