Harte Bretter Wie bescheuert ist der Länderfinanzausgleich?

Es ist nicht das erste Mal, dass der Länderfinanzausgleich von einem Ministerpräsidenten für „bescheuert“ gehalten wird. Offen ausgesprochen hatte das bislang aber noch keiner. Denn so bescheuert, wie Ministerpräsident Kretschmann tut, kann er nicht sein. Nur selten wurde er geändert - und wenn, dann nicht so grundlegend, dass man meinen könnte, der föderale Finanzausgleich davor sei viel ungerechter gewesen, hinterher jedenfalls vieles besser geworden. Nur zwei Mal wurde das System grundlegend geändert, durch die großen Finanzreformen von 1955 und 1969, und noch einmal, nicht ganz so grundlegend, nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1999, mithin dreißig Jahre später, als die ostdeutschen Länder schon knapp zehn Jahre dem Geltungsbereich des Grundgesetzes beigetreten waren. In den Länderfinanzausgleich waren sie erst 1995 aufgenommen worden.

Nicht nur die deutsche Einheit brachte Karlsruhe dazu, eine Neuordnung zu verfügen. Wie heute hielten auch damals schon die Geberländer Bayern, Hessen und Baden-Württemberg die Ausführung des im Grundgesetz vorgeschriebenen Länderfinanzausgleichs für verfassungswidrig. Darin folgte ihnen Karlsruhe, weil die „für die gesetzliche Ausgestaltung der Finanzverfassung vorgegebenen Maßstäbe nicht mit hinreichender Deutlichkeit“ bestimmt worden seien. Karlsruhe verlangte deshalb über das Gesetz zur Festlegung des Finanzausgleichs hinaus ein dauerhaftes „Maßstäbegesetz“. Dort müssten erst einmal die Grundgesetzartikel 106 und 107 konkretisiert und ergänzt werden, bevor dann der Finanzausgleich im Einzelnen festgelegt werde. Dazu gehört unter anderem die Frage, wie die Finanzkraft der einzelnen Länder überhaupt festgestellt wird und wie etwa die kommunale Finanzkraft einzubeziehen ist.

Das komplizierte System des Länderfinanzausgleichs wurde dadurch aber nicht einfacher. Angesichts der Diskussion, die jetzt unter dem Eindruck der Schuldenbremse geführt wird, bestätigen sich Befürchtungen, die schon damals geäußert wurden, dass nämlich das neue, zwischengeschaltete „Maßstäbegesetz“, das dann 2001 verabschiedet wurde, nichts daran ändert, dass Geber- und Nehmerländer sich ungerecht behandelt fühlen. Grund dafür sind, aus Sicht der Geberländer, immer wieder dieselben systemimmanenten Gefahren: Nivellierung der Länder und Schwächung der Geberländer bis zu einem Punkt, an dem der Ausgleich ad absurdum geführt wird. Die Nehmerländer wiederum berufen sich auf einen seit 1969 geltenden „kooperativen Föderalismus“, der die Finanzautonomie und Leistungsfähigkeit schwacher Länder durch die Solidarität der starken sicherstellt.

Das Grundgesetz schreibt deshalb nicht einen hundertprozentigen Ausgleich, also eine einheitliche Finanzkraft vor, sondern verlangt nur, dass die unterschiedliche Finanzkraft der Länder „angemessen“ ausgeglichen wird (Artikel 107, Absatz 2). Das entspricht dem Verfassungsziel, in Deutschland „gleichwertige“ Lebensverhältnisse zu gewährleisten (bis zur Einheit waren es noch „einheitliche“). Deshalb gilt sowohl ein „Nivellierungsverbot“ als auch ein „Schwächungsverbot“. Ein Land, das Ausgleichspflichten erfüllt, darf also am Ende nicht schlechter dastehen als eines der Länder, die Ausgleichsrechte genießen. Das war einer der Gründe, warum Baden-Württemberg Ende der neunziger Jahre geklagt hatte - es stand 1997 als Geberland nach dem Ausgleich schlechter da als der Bundesdurchschnitt. Umgekehrt lässt es das Grundgesetz aber in Sonderfällen durchaus zu, dass ein Empfängerland durch Zuweisungen des Bundes und des Länderfinanzausgleichs besser dasteht, wenn auch nur vorübergehend, als ein Geberland.

Schon die große Finanzreform von 1969 suchte einen Ausweg aus solchen Schwierigkeiten, indem der Länderfinanzausgleich, so wie es jetzt Kretschmann vorgeschlagen hat, einfach abgeschafft werden sollte. Allerdings waren es damals die finanzschwachen Länder, die das vorschlugen. Sie versprachen sich von der Abschaffung des Artikels 107 auch eine Abkehr vom Kriterium des „örtlichen Aufkommens“ für die Verteilung der Gemeinschaftsteuern. Der Finanzausgleich sieht die Verteilung der Einnahmen aus der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und der Lohnsteuer anhand einer „Abgrenzung und Zerlegung des örtlichen Aufkommens“ vor - grob gesagt bedeutet das: Wer mehr einnimmt, bekommt auch mehr. Nur die Umsatzsteuer wird nach Maßgabe der Einwohnerzahl zugeteilt - für die Stadtstaaten „veredelt“ durch einen Bonusfaktor. Der Länderfinanzausgleich, eigentlich das Korrektiv des Finanzausgleichs, setzt also schon hier an, zumal bis zu einem Viertel des Umsatzsteueraufkommens den Ländern vorbehalten sein kann, deren Einnahmen unter dem Durchschnitt liegen. Hilft auch das nicht gegen Ungleichgewichte, setzt der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne an.

Fällt das Kriterium des „örtlichen Aufkommens“ aber weg, leiden darunter im Zweifel die steuer- und finanzkräftigen Länder. Der Finanzausgleich könnte so aber ganz über Artikel 106 geregelt werden und liefe auf eine variable Zuteilung der Gemeinschaftsteuern durch das Ausgleichsgesetz hinaus oder aber gleich auf die bundesstaatliche Aufteilung eines einheitlichen Steueraufkommens. Darauf wollten sich damals aber die finanzstarken Länder und auch der Bundesrat nicht einlassen. Sie argumentierten föderalistisch: Zu den Prinzipien der Bundesstaatlichkeit gehöre es, dass Landessteuern erhoben und nach örtlichem Aufkommen verteilt werden müssten. Nur so könnten die Länder außerdem gegenüber dem Bundesgesetzgeber ihre Eigenstaatlichkeit bewahren. So kam es zwar zum großen Steuerverbund, aber auch zum Kompromiss zwischen „örtlichem Aufkommen“ für die Landes-, die Einkommen- und die Körperschaftsteuer und dem Einwohnermaßstab für die Umsatzsteuer.

Kein Mittel gegen das Grundübel des Föderalismus

Das Grundübel des deutschen Föderalismus änderten aber weder Karlsruher Gerichtsurteile noch die große Reform von 1969, auch nicht die Föderalismusreformen von 2006 und 2009: Die meisten Länder sind ohne Ausgleich, Zuweisungen und Sonderzahlungen nicht in der Lage, ihre Aufgaben zu erfüllen. Immer neue Rettungswege werden deshalb erfunden. Kern der Finanzreform von 1969 war deshalb auch die Einführung von "Gemeinschaftsaufgaben" im Grundgesetz, die Bund und Länder gemeinsam zu finanzieren haben - auch das war nichts anderes als eine Art Kompensation im großen Stil.

Zu einem Ausgleich besonderer Art entwickelten sich außerdem die „Bundesergänzungszuweisungen“ und die „Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen“, die einen Großteil des Solidarpakts ausmachen. Sie sind die vierte Stufe des föderalen Finanzausgleichs - nach der Aufteilung der Steuerarten zwischen Bund und Ländern, der Aufteilung der Gemeinschaftsteuern und dem Länderfinanzausgleich. Als fünfte Stufe könnte man die einigungsbedingten Sondereinrichtungen zur Finanzierung der "neuen" Länder bezeichnen, den Fonds Deutsche Einheit und den Solidarpakt. Der läuft wie das Maßstäbegesetz in sieben Jahren aus. Spätestens dann dürfte es wieder zu einer großen Finanzreform der Bundesrepublik kommen - zur Föderalismusreform III.