Die Ankündigung Bayerns, bis 2030 schuldenfrei zu sein, hat einen Stein ins Rollen gebracht, der bis 2019 nicht zu halten ist. Dann laufen die Gesetze aus, die vor gut einem Jahrzehnt verabschiedet wurden, um der Finanzverfassung von Bund, Ländern und Gemeinden eine neue Form zu geben. Dazu gehörten die Schuldenbremse, der Länderfinanzausgleich, aber auch der Solidarpakt.
Keiner dieser Bausteine ist unabhängig vom anderen, wird einer von ihnen herausgelöst, fallen die anderen in sich zusammen. Für den einen ist der Länderfinanzausgleich „bescheuert“ (Baden-Württembergs Ministerpräsident Kretschmann), für den anderen der Solidarpakt ein „perverses System“ (Dortmunds Oberbürgermeister Sierau); nur die Schuldenbremse hat bislang noch niemand bereut, obwohl auch da (hinter vorgehaltener SPD-Hand) 2019 als das Datum angegeben wird, an dem der innerdeutsche Fiskalpakt noch einmal revidiert werden müsse.
Wie aber hängt das eine mit dem anderen zusammen? Der bayerische Ministerpräsident Seehofer (CSU) erkannte am Mittwoch die Gelegenheit, das alte Thema Länderfinanzausgleich mit dem neuen Thema Solidarpakt zu verbinden. Da liegt er jedenfalls besser als die SPD-Bürgermeister an Rhein und Ruhr, die zwischen ihren Kommunalfinanzen und dem Solidarpakt eine direkte Linie ziehen wollen, nach dem Motto: Weil dort Geld ausgegeben wird, muss hier gespart werden.
Solidarpakt I und Solidarpakt II
Eine solche Verbindung gab es einmal, gibt es aber schon lange nicht mehr. Der alte Solidarpakt, der 2004 auslief („Solidarpakt I“), sah eine Beteiligung der Kommunen in Höhe von vierzig Prozent der Lasten der alten Bundesländer vor - dafür musste die Umlage der Gewerbesteuer neu geordnet und der kommunale Finanzausgleich je nach Land gesenkt werden. Schulden mussten die westdeutschen Kommunen deshalb, wie jetzt getan wird, nicht unbedingt machen, es sei denn, sie konnten ihre Kosten den gesunkenen Einnahmen nicht anpassen.
Bis heute entstehen den westdeutschen Kommunen Kosten wegen der Wiedervereinigung, allerdings nicht durch den Solidarpakt, sondern im „Fonds Deutsche Einheit“ - er dient der Abwicklung der Verbindlichkeiten, die in den ersten Jahren der Einheit entstanden. Für alle alten Bundesländer fallen dafür jährlich 2,6 Milliarden Euro an, die teilweise von den Kommunen im Umlageverfahren aufgebracht werden müssen. Auch das läuft 2019 aus.
Der „neue“ Solidarpakt („Solidarpakt II“), der 2001 ausgehandelt wurde (zusammen mit der Schuldenbremse und einem renovierten Länderfinanzausgleich) und 2005 in Kraft trat, hat mit dem alten nur noch gemein, dass es um viel Geld für Ostdeutschland geht - davon aber immer weniger. Den Begriff sucht man in den beiden maßgeblichen Gesetzen, dem „Maßstäbegesetz“ und dem „Finanzausgleichsgesetz“ von 2001, vergeblich. Das Maßstäbegesetz war dem Gesetzgeber vom Bundesverfassungsgericht verordnet worden, um die Verteilungsmechanismen der Finanzverfassung des Grundgesetzes zu konkretisieren und überprüfbar zu machen. Dort fällt der Solidarpakt als alleinige Bundesaufgabe unter die „Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen“.
Solche Zuweisungen gehören zur vierten Stufe der bundesstaatlichen Finanzverteilung - nach der Verteilung der Steuern zwischen Bund und Ländern, der Verteilung zwischen den Ländern untereinander und dem Länderfinanzausgleich, der Ungleichgewichte kompensieren soll. „Ergänzungszuweisungen“ sind somit das letzte Korrektiv für Ausnahmezustände. Seehofer hat also recht, wenn er Länderfinanzausgleich und Solidarpakt in einem Atemzug nennt - läuft der Solidarpakt 2019 aus (oder schaffte man ihn vorher ab), hat das unmittelbare Auswirkungen auf die drei ersten Stufen der Finanzverfassung - zumal Bayern und Hessen auf eine Neuordnung des Länderfinanzausgleichs dringen, Baden-Württemberg gar auf dessen Abschaffung.
Im Maßstäbegesetz wird der Solidarpakt so begründet: „Die besondere Situation der Länder Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen nach der Herstellung der Deutschen Einheit begründet Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zur Deckung von Sonderlasten aus dem bestehenden starken infrastrukturellen Nachholbedarf und zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft.“ Ergänzungszuweisungen gibt es außerdem zum Ausgleich der Sonderlasten, die sich durch strukturelle Arbeitslosigkeit ergeben (mit Ausnahme Berlins). Das ist aber nur „Korb 1“ in Höhe von 105 Milliarden Euro, die jährlich gestaffelt sind und von Jahr zu Jahr weniger werden. Weitere 51 Milliarden Euro liegen in „Korb 2“ und werden als „überproportionale Leistungen“ bezeichnet; dabei handelt es sich um Fördermaßnahmen für die Wirtschaft, Städtebau, Verkehr, Altlasten-Sanierung und Sport. Das sind noch einmal mehr als 50 Milliarden Euro. Zählt man beide Körbe des Solidarpakts zusammen, ergeben sich 156 Milliarden Euro.
Zum Vergleich: Von 1991 bis 2010 hat der Bund knapp 200 Milliarden Euro durch den Solidaritätszuschlag auf die Einkommens- und Körperschaftssteuer („Soli“) eingenommen, ein Zuschlag, der schon deshalb mit dem Solidarpakt nichts zu tun hat, weil er auch im Osten erhoben wird. Die Einnahmen stehen allerdings nur dem Bund zu und sind nicht zweckgebunden - allerdings lassen sich die Mittel indirekt mit den Sonderzuweisungen verrechnen - in den kommenden Jahren werden sie wesentlich geringer ausfallen als das jährliche Aufkommen des Zuschlags.
Extreme Haushaltsnotlagen
Nicht nur die ostdeutschen Länder können solche Sonderzuweisungen des Bundes erhalten, sondern auch Länder in „extremen Haushaltsnotlagen“ - bis 2004 waren das Bremen und das Saarland. Sie reichten Verfassungsklage ein, um die Hilfe auch nach 2005 zu erhalten, als das neue Finanzausgleichsgesetz in Kraft trat; doch sie ließen die Klage ruhen, weil ihnen Konsolidierungshilfen zur Einhaltung der Schuldenbremse gewährt wurden - ein Stabilitätsrat wacht im Gegenzug darüber, dass der Konsolidierungskurs auch tatsächlich eingehalten wird.
Eine solche extreme Haushaltsnotlage führen jetzt auch die Kommunen in Nordrhein-Westfalen gegen den Solidarpakt ins Feld. Etliche unter ihnen stehen vor dem „griechischen“ Bankrott; Banken drohen damit, keine Kredite mehr zur Deckung der Zinslast zu geben. Die rot-grüne Landesregierung hatte deshalb im vergangenen Jahr mit Hilfe der FDP einen „Stärkungspakt Stadtfinanzen“ ins Leben gerufen, der zunächst 34 überschuldeten Kommunen Hilfe gewährt, gegen die Zusage, bis 2016 einen ausgeglichenen Haushalt vorzulegen. Für Kommunen in Nordrhein-Westfalen, die sparsam waren und das Geld nicht brauchen, ist das ungefähr so „bescheuert“ wie der Länderfinanzausgleich für Baden-Württemberg.
