Der Gemeindefinanzbericht des Deutschen Städtetags für 2012 zeichnet ein widersprüchliches Bild von den Kommunen. Zwar sind die Einnahmen (vor allem aus der Gewerbesteuer) in den vergangenen zwei Jahren stärker gestiegen als die Ausgaben; doch das Volumen der sogenannten Kassenkredite, also der Verschuldung zur Deckung laufender Kosten, ist in drei Jahren um mehr als 60 Prozent auf 43,8 Milliarden Euro gewachsen und nimmt auch 2013 unvermindert zu.
Der Deutsche Städtetag erklärt das mit einem Auseinanderdriften von reichen und armen Städten: die reichen kämen bei guter Konjunktur über die Runden, die armen steckten in einer Abwärtsspirale. Auch für die reichen Städte gelte indessen, dass sich ihre Haushalte von Investitionshaushalten in Sozialhaushalte verwandelt hätten. Der drastische Rückgang der Investitionen - 1970 lag der Anteil durchschnittlich noch bei etwa einem Drittel der kommunalen Haushalte, heute gerade einmal bei einem Zehntel - sei nur durch das Konjunkturpaket der großen Koalition unterbrochen worden. Ansonsten gelte: „Der Anstieg der sozialen Leistungen ist seit nunmehr 40 Jahren ungebrochener Trend.“
Diese sozialen Leistungen haben sich die Kommunen nicht selbst gegeben. Sie wurden von Bund und Ländern beschlossen, die Kommunen haben allenfalls Gestaltungsspielräume. Jüngstes Beispiel ist der Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz für Kinder unter drei Jahren. Beides wurde von Bund und Ländern beschlossen, die Kommunen müssen ein Drittel der Anschubfinanzierung übernehmen. Wie hoch die laufenden Kosten eines Tages für sie werden, weiß niemand - der Bund hat auch hier Zuschüsse zugesagt. Die nächste Leistung wartet aber schon: die Inklusion, der gemeinsame Unterricht von behinderten und nichtbehinderten Schülern. Für Personal, für Umbau und Ausstattung der Schulen müssen in den Kommunen schätzungsweise 660 Millionen Euro ausgegeben werden - jährlich.
Wer bestellt, der bezahlt - wirklich?
Von einer kommunalen Selbstverwaltung zu sprechen, wird angesichts solcher Pflichten immer schwieriger. Um die Selbstverwaltung vor finanzieller Aushöhlung zu schützen und um eine Sozialpolitik aufzuhalten, die ohne Rücksicht auf die Kosten immer neue Pflichten delegiert, wurde mittlerweile in allen Verfassungen der Länder das Prinzip festgeschrieben: Wer bestellt, bezahlt - das sogenannte Konnexitätsprinzip. Die Verantwortung für eine Entscheidung und die Last der Finanzierung sollten so in einer Hand liegen. Mit anderen Worten: Wollen Bund und Länder einen Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz, wollen sie die Inklusion, wollen sie bessere Sozialhilfe, wollen sie bessere Pflege, müssen sie dafür auch bezahlen.
Das hört sich gut an, doch funktioniert es offenbar nur mangelhaft. Der Grund dafür ist, dass Bund und Länder durchaus bestellen dürfen, ohne zu bezahlen. Wichtigstes Hintertürchen für die Länder bei der Aufnahme des Konnexitätsprinzips in die Verfassung war es, dass es sich nur auf „neue Aufgaben“ bezog. Alte Aufgaben fallen nur dann darunter, wenn sie grundlegend erweitert werden - nicht, wenn sie durch neue Standards einfach nur teurer werden. Doch welche „neue Aufgaben“ gibt es in einem Sozialstaat wie dem deutschen? Welche werden „erweitert“ und nicht nur verändert? Es gibt aus Sicht des Städtetags nur eine neue Aufgabe, die seit Einführung des Konnexitätsprinzips auf die Kommunen zugekommen ist: die Grundsicherung im Alter. Die Kosten dafür wurden vom Bund übernommen.
Neue Sozialleistungen werden von den Ländern deshalb in der Regel als Aufgabe deklariert, die schon lange Sache der Kommunen, also nicht neu oder erweitert worden sei. Eine andere Flucht ist der Hinweis darauf, es seien gar nicht die Länder gewesen, die sich etwas Neues ausgedacht hätten, sondern der Bund, die Europäische Union oder - wie im Falle der Inklusion - die Vereinten Nationen. Andere Spitzfindigkeiten beziehen sich auf den Dreiklang der Konnexität: Außer der „Übertragung“ muss es eine „Verpflichtung“ und die „Belastung“ geben. Gibt es eine Verpflichtung durch den Bund, die von den Ländern gegenüber den Kommunen in „Optionen“ verwandelt werden, denen sie sich „freiwillig“ beugen, wird die Konnexität umgangen. Auch wenn es keine flächendeckende Belastung aller Gemeinden gibt, fällt die Konnexität aus.
Schwieriger sind Buchungstricks zu kontrollieren: Zwar bezahlt, wer bestellt, aber im kommunalen Finanzausgleich wird entsprechend umverteilt. Solche Tricks lassen die Gerichte meist nicht gelten - mittlerweile gibt es mehrere Präzedenzfälle vor Verfassungsgerichten und Verwaltungsgerichtshöfen, die für die Kommunen günstig ausfielen. Doch selbst in Fällen, die glasklar zu liegen scheinen, kommt es immer wieder zum Streit. So war es bei der Kinderbetreuung, und so wird es auch bei der Inklusion sein. Die Städte in Nordrhein-Westfalen stellen sich in diesem Fall auf den einfachen Standpunkt: Wenn die Länder behaupten, sie hätten uns die Aufgabe nicht übertragen, sondern die Vereinten Nationen, gibt es die Aufgabe für uns eben nicht.
Die Kommunen sehen sich dadurch allerdings in die Rolle der Spielverderber gedrängt, die eine Sozialleistung blockieren, die sie eigentlich für durchaus sinnvoll halten. So ist es auch bei der Kinderbetreuung. Zwar zahlt der Bund noch einmal kräftige Zuschüsse in Höhe von mehr als einer halben Milliarde Euro, doch zeigt der Streit mit den Ländern über die Verwendung der Mittel, wie unterschiedlich mit der Finanzierung umgegangen wird: Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg haben den Konnexitätsfall schon anerkannt; anderen Ländern wirft der Bund vor, ihre Finanzierungszusagen nicht einzuhalten.
Die Kommunen werden haftbar gemacht
Haftbar gemacht werden für den Fall der Verletzung des Rechtsanspruchs bislang allein die Kommunen. Die Vorschläge, die sie als Übergangslösung Bund und Ländern vorlegten, laufen auf eine Lockerung der Standards beim Bau von Kindertagesstätten hinaus, nicht auf eine befristete Umwandlung des „subjektiven“ Rechtsanspruchs in einen „objektiven“, also von einem einklagbaren in einen nicht-einklagbaren Anspruch.
So wurde seinerzeit der Rechtsanspruch auf einen Platz im Kindergarten abgefedert. Auch dieses Mal könnte so viel Geld gespart werden, weil sich das Angebot der Plätze sehr schnell am tatsächlichen Bedarf orientierte - die Kommunen haben darüber den Überblick, können sich aber nicht durchsetzen.
Um zu erklären, warum es für die Kommunen läuft, wie es seit Jahren trotz des Konnexitätsprinzips läuft, zitiert Stephan Articus, Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städtetags, gern Jürgen Rüttgers: Der habe einmal gesagt, er sei doch nicht Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen geworden, um „Konnexität“ umzusetzen - er sei Ministerpräsident geworden, um Politik zu machen. Für die Kommunen bedeutet das: Ihr Hebel gegenüber den Ländern ist zwar etwas länger geworden, doch lang ist er deshalb nicht. Sie sind weiter auf die Runden im Bundesrat angewiesen, in denen von Bund und Ländern wie auf einem Basar die Gesetze gewogen und gehandelt werden. In diesem „Casino föderal“ sehen sich die Städte unterm Spieltisch, wo sie auf die kleinen und großen Brosamen warten.
