Gastbeitrag: Nicht ohne uns

Illustration / Staat und Recht / Faultier

Stimmt Deutschland dem Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM-Vertrag) zu, wird hierdurch die Identität des Grundgesetzes geändert. Dies geht gemäß Artikel 146 des Grundgesetzes nicht ohne Volksentscheid. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Lissabon-Urteil erstmals Merkmale zur Bestimmung der Verfassungsidentität herausgearbeitet. Zur geschützten Identität des Grundgesetzes gehört danach die Parlamentshoheit über die Einnahmen und Ausgaben des Staates. Nur indem die Haushaltsautonomie des Bundestages bewahrt wird, ist ein ausreichender Einfluss der Bürger auf den demokratischen Entscheidungsprozess gewährleistet. Wie das Bundesverfassungsgericht im Rettungsschirm-Urteil ausführte, sind Bundestag und Bundesrat nach geltendem Verfassungsrecht gehindert, einen Mechanismus zu beschließen, der das erhebliche Risiko in sich birgt, durch Ausgaben oder Einnahmeausfällen in nicht vorhersehbare Belastungen zu münden.

Bislang haftete Deutschland nach der „No bail out-Klausel“ ausdrücklich nicht für die Verbindlichkeiten anderer EU-Mitgliedstaaten und trat nicht für deren Verbindlichkeiten ein. Nur diese Konzeption der Währungsunion in Verbindung mit den Stabilitätskriterien ist von der Zustimmung Deutschlands zum Maastricht-Vertrag gedeckt. Der ESM-Vertrag etabliert im Gegensatz dazu nun eine bundesstaatsähnliche Haftungsunion. In Umkehrung der Grundregel der gegenseitigen Nichthaftung soll ein permanenter Finanzausgleich zugunsten der überschuldeten Staaten, verbunden mit der solidarischen Haftung der solventen Staaten, geschaffen werden. Die Euro-Staaten sollen dem ESM Finanzmittel im Umfang von zunächst 700 Milliarden Euro zur Verfügung stellen, um andere Euro-Staaten mit drohenden oder bereits eingetretenen schwerwiegenden Finanzierungsproblemen zu unterstützen. Das Darlehensvolumen soll vorerst auf 500 Milliarden begrenzt sein. Eine Aufstockung bis hin zu einer Verdoppelung dieser Darlehenssumme ist jedoch beabsichtigt. Die Gewährleistungssumme kann jederzeit vollständig abgerufen werden. Die Bundesrepublik Deutschland haftet im schlimmsten Fall für bislang 190 Milliarden Euro, demnächst womöglich für 380 Milliarden Euro. Angesichts der Erfahrungen mit dem Fall Griechenland und der äußerst prekären Haushaltslage in mehreren anderen Mitgliedstaaten muss ein Rückgriff auf die volle Gewährleistungssumme als sehr wahrscheinlich gelten. Im Haftungsfall verlöre der Bundestag somit seine Budgethoheit in einem Umfang von derzeit mehr als 60 Prozent (bezogen auf die Bundeseinnahmen von 306 Milliarden im Jahr 2012). Bei einer weiteren Aufstockung der Hilfsmittel, die schon jetzt mit für Deutschland politisch unwiderstehlichem Druck gefordert wird und von der auch zukünftig auszugehen ist, könnte leicht die Summe der gesamten Jahreseinnahmen Deutschlands überschritten werden. Die Haushaltsautonomie des Parlaments würde so auf Jahre hinaus massiv eingeschränkt, die Schuldenbremse des Grundgesetzes, deren Einhaltung ohne ESM im Bereich des Möglichen läge, verletzt.

Auch die Wirkungsweise des ESM mit einem Gouverneursrat als im Geheimen und unter dem Eindruck der Dringlichkeit tagenden Leitungsgremium spricht aufgrund der hierdurch entstehenden Eigendynamik dafür, dass ein in zeitlicher Hinsicht und der Höhe nach unkalkulierbares Risiko eingegangen wird. Der Verlust der Haushaltsautonomie des Parlaments kann dabei selbst durch eine in einem ESM-Begleitgesetz zu verankernde Zustimmungspflicht eines Parlamentsausschusses oder gar des Bundestagsplenums zu den Hilfsmaßnahmen in jedem Einzelfall nicht hinreichend kompensiert werden. Die Entscheidung des Gouverneursrats und damit auch des Parlaments wird sich als „alternativlos“, das Risiko im Fall einer Verweigerung als „systemisch“ und damit als „nicht verantwortbar“ darstellen. Der ESM entfaltet mithin einen Automatismus und eine politische Sogwirkung, die sich für die „Geberländer“ finanzpolitisch als „abschüssige Bahn“ in die eigene Verschuldung erweist.

Erschwerend kommt hinzu: Die Gewährung von Finanzhilfen ist allein an die Voraussetzung gekoppelt, dass die Hilfe objektiv „zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt und seiner Mitgliedstaaten unabdingbar“ ist. Ob die Destabilisierung von dem Hilfe ersuchenden ESM-Mitgliedstaat selbst verschuldet oder gar zielgerichtet herbeigeführt wurde, spielt dabei keine Rolle. Die Solidaritätspflicht im Rahmen des ESM geht somit sogar noch über die entsprechende Regelung im deutschen Bundesstaat hinaus.

Ein besonderer Unsicherheitsfaktor des ESM besteht darin, dass die Finanzhilfe nicht nur mittels Darlehen an ESM-Mitgliedstaaten, sondern auch durch die Aufnahme eigener Anleihen und den Ankauf praktisch wertloser Anleihen überschuldeter Staaten erfolgen kann, was die Haftungsunion der Mitgliedstaaten noch verstärkt. Die Möglichkeit zur Aufnahme von Anleihen ähnelt den Eurobonds, bei denen die teilnehmenden Staaten eine einseitige Garantie mit automatisierter Gesamthaftung für gemeinsame Anleihen übernähmen.

“Abgerundet“ wird das Bild durch den geplanten Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung (SKS-Vertrag), der zu einer gegenseitigen Abstimmung der Wirtschaftspolitik und zur Verankerung von Schuldenbremsen im nationalen Verfassungsrecht verpflichtet, sowie den Entwurf der Kommission zur Einführung einer Finanztransaktionssteuer, die der Unionsebene erstmals eigene Steuereinnahmen ermöglichen und sie bis zu einem gewissen Grad von den Beiträgen der Mitgliedstaaten unabhängig stellen würde.

Damit steht fest: Mit Umsetzung der genannten Maßnahmen wird die EU zu einer föderalen Fiskalunion in Gestalt einer Transfer-, Haftungs- und Steuerunion. Dabei ist unerheblich, dass die EU nach wie vor nicht über die Kompetenz verfügt, durch Mehrheitsbeschluss gegen den Willen einzelner Gliedstaaten Zuständigkeiten an sich zu ziehen, also keinen Bundesstaat im klassischen Sinne darstellt. Als föderales Gebilde eigener Art trägt sie mit Blick auf die für die Verteilung von Herrschaftsgewalt heute mehr denn je entscheidende Finanzverfassung alle Züge eines Bundesstaats: Die beiden Ebenen teilen sich das Recht zur Steuererhebung, die zentrale Ebene begrenzt die Ausgabenkompetenz der dezentralen Ebene, die Gliedstaaten sind verschuldensunabhängig und dauerhaft zu gegenseitigem Füreinandereinstehen in immensem Umfang verpflichtet. Der Sache nach ist dies nichts anderes als eine umfassende und dauerhafte Solidar- und Schicksalsgemeinschaft. Eine solche kennt die Verfassungsidentität Deutschlands wie auch die gemeineuropäische Verfassungstradition bislang aber nur für den Nationalstaat.

Aus dem qualitativen Sprung der EU zur föderalen Finanzunion resultiert daher eine „neue Verfassung“ im Sinne von Artikel 146 GG und folglich die Pflicht von Bundestag und Bundesrat, eine Volksabstimmung anzuordnen. „Neue Verfassung“ bedeutet keineswegs die - verfehlte - Infragestellung der sonstigen, bewährten Teile des Grundgesetzes; ein solches „Junktim“ besteht weder rechtlich noch politisch. Vom Vorliegen einer „neuen Verfassung“ ist vielmehr bereits bei Antastung auch nur eines einzigen im Sinne von Artikel 79 Absatz 3 GG identitätsstiftenden Artikels des Grundgesetzes auszugehen. Die Pflicht zur Anordnung einer Volksabstimmung begründet im Interesse der effektiven Sicherung des Wahlrechts aus Artikel 38 Absatz 1 GG zugleich einen entsprechenden subjektiven Anspruch jedes Wahlberechtigten. Artikel 146 GG vermittelt ein Teilhaberecht jedes einzelnen wahlberechtigten Bürgers an der Verfassunggebung. Gegen eine Identitätsänderung des Grundgesetzes durch das Parlament kann sich der Bürger folglich mit der Verfassungsbeschwerde zur Wehr setzen. Diese gewährt zwar keinen materiellen Anspruch auf Unterlassung der Identitätsänderung - hier der Zustimmung zu einer Fiskalunion -, wohl aber einen Verfahrenanspruch des Einzelnen auf Durchführung einer Volksabstimmung über die Änderung der Verfassungsidentität. Indem dieser Weg beschritten wird, wird zugleich das Bundesverfassungsgericht von der Bürde eines Alles-oder-nichts-Urteilsspruchs entlastet, der zu einem schweren Konflikt entweder mit dem Demokratie- oder mit dem Rechtsstaatsprinzip führen müsste, welcher das Gericht innerlich zu zerreißen drohte.

Professor Dr. Wolfgang Kahl lehrt Öffentliches Recht an der Universität Heidelberg und ist dort Direktor des Instituts für deutsches und europäisches Verwaltungsrecht. Dr. Andreas Glaser ist Akademischer Rat an diesem Institut.

Quelle: F.A.Z.
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