Interview mit Verfassungsrichter Papier „Die Union ist kein Staat ist und soll es auch nicht werden“

Wer hat das letzte Wort in der EU? Der Europäische Gerichtshof in Luxemburg oder - für den Geltungsbereich des Grundgesetzes - das Bundesverfassungsgericht? Zu einem offenen Konflikt ist es bisher nicht gekommen, doch nimmt die Kritik am Europäischen Gerichtshof zu: Er hatte zuletzt in einem Fall angeblicher Altersdiskriminierung in Deutschland großzügig Rechtsgrundlagen selbst geschaffen.

Über diesen Fall, der auch von einem Generalanwalt beim Europäischen Gerichtshof für Unmut sorgte, wird derzeit im Zweiten Senat des Bundesverfassungsgerichts beraten. Mit dem Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts, dem Vorsitzenden des Ersten Senats Hans-Jürgen Papier, sprach Reinhard Müller in Karlsruhe über die europäische Integration.

Herr Präsident, wird Deutschland nach dem Inkrafttreten des Reformvertrages noch ein souveräner Staat sein?

Nach Inkrafttreten des Reformvertrages, so wie er sich jetzt abzeichnet, wird es in meinen Augen keine wesentlichen Änderungen in Bezug auf die Souveränität der Mitgliedstaaten geben.

Dass in der Innen- und Rechtspolitik mehrheitlich entschieden wird, dass dann auch über deutsche Innen- und Rechtspolitik unter Umständen gegen den Willen Deutschlands entschieden werden kann, ist kein Problem?

Man wird die Entwicklung abwarten müssen. Es ist richtig, dass es gewisse weitere Verlagerungen von Hoheitsrechten auf die Europäische Union geben wird. Auf der anderen Seite soll zum Beispiel das Prinzip der Subsidiarität gestärkt werden, auch in verfahrensmäßiger Hinsicht. Deshalb erwarte ich, dass Mechanismen greifen, die einer weiteren substantiellen Verlagerung von Hoheitsrechten auf die EU entgegenwirken.

Das Subsidiaritätsprinzip besagt zweierlei: Einmal dass die EU nur dann von ihren Kompetenzen Gebrauch machen darf, wenn die infrage stehenden Ziele durch Maßnahmen der Mitgliedstaaten nicht mehr ausreichend verwirklicht werden können; und zum zweiten, dass die Ziele durch Maßnahmen der EU besser verwirklicht werden.

Das heißt: Mit der gegenwärtigen Ausprägung des Subsidiaritätsprinzips in der Praxis sind Sie nicht zufrieden?

Nein. Das Subsidiaritätsprinzip ist zwar geltendes Recht, spielt aber in der Praxis kaum eine Rolle. Das muss sich ändern.

Wäre es nicht Aufgabe des Europäischen Gerichtshofs auch darauf zu achten, dass das Subsidiaritätsprinzip nicht nur eine leere Formel ist?

Sicherlich. Aber man muss bereits eine Stufe früher ansetzen. Das Subsidiaritätsprinzip greift ja erst dann, wenn überhaupt eine Gemeinschaftszuständigkeit besteht. An erster Stelle muss daher von den Mitgliedstaaten, der Kommission, aber auch dem Gerichtshof geprüft werden, ob die EU eine entsprechende Kompetenz hat. Erst wenn diese Frage bejaht ist, stellt sich als Kompetenzausübungsschranke die Frage der Subsidiarität.

Der Europäische Gerichtshof wacht über das Gemeinschaftsrecht, sagt aber auch, dass die nationalen Gerichte auch gewissermaßen Gemeinschaftsgerichte sind. Passt das zusammen?

Über die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips zu wachen, obliegt in erster Linie den Mitgliedstaaten. Vor allem die nationalen Parlamente sollten die „natürlichen Wahrer“ der Subsidiarität sein. Denn zu deren Lasten geht ja eine zunehmende Verlagerung von Rechtsetzungsbefugnissen auf die EU.

Deshalb halte ich es für sinnvoll, wenn im Zuge der Reform der Europäischen Gemeinschaft durch Schaffung eines so genannten Frühwarnsystems die Rolle der nationalen Parlamente bei der Durchsetzung des Subsidiaritätsprinzips gestärkt wird. Dies sah übrigens auch schon der Entwurf des Verfassungsvertrages vor. Eine frühzeitige Subsidiaritätskontrolle kann nicht Sache der Gerichte sein, sondern ist Aufgabe der Parlamente. Hier sollte die Politik stärker sensibilisiert werden.

Das Bundesverfassungsgericht hat sich vorbehalten einzuschreiten, wenn der unabdingbare Grundrechtsstandard in der EU unterschritten würde. Sie haben kürzlich nochmals darauf hingewiesen, dass die Positionen auch mit dem Europäischen Gerichtshof in der Theorie zumindest im Grunde unvereinbar sind, aber dass es bisher auch noch nicht zum Konfliktfall gekommen ist. Ist dieser Karlsruher Vorbehalt nicht eine leere Formel, wenn er ständig beschworen wird, er aber nicht zur Anwendung kommt und in der Zwischenzeit womöglich Fakten geschaffen werden, die nicht mehr zu korrigieren sind?

Über die Wahrung des gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsstandards wachen neben dem Europäischen Gerichtshof auch die nationalen Fachgerichte. Zwischen dem Bundesverfassungsgericht und dem Europäischen Gerichtshof gibt es dagegen in der täglichen Praxis wenig Berührungspunkte. Das beruht darauf, dass beide Gerichte unterschiedliche Zuständigkeiten und unterschiedliche Prüfungsmaßstäbe haben. Das Bundesverfassungsgericht prüft deutsche Hoheitsakte am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes und der Europäische Gerichtshof wacht über die Auslegung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts.

Sollten aber tatsächlich Konflikte auftreten, wären sie von grundsätzlicher Art. Denn das Bundesverfassungsgericht behält sich vor, Rechtsakte der europäischen Einrichtungen und Organe, die sich nicht in den Grenzen der ihnen eingeräumten Hoheitsrechte halten, im deutschen Hoheitsbereich für unverbindlich zu erachten. Die deutschen Staatsorgane wären aus verfassungsrechtlichen Gründen gehindert, diese Rechtsakte in Deutschland anzuwenden. Auch nach den Beschlüssen der Brüsseler Regierungskonferenz wird daran festgehalten, dass die Europäische Union ausschließlich innerhalb der ihr vertraglich zugewiesenen Zuständigkeiten tätig werden darf.

Der Vorbehalt des Bundesverfassungsgerichts, „ausbrechende“ Rechtsakte in Deutschland für unverbindlich zu erklären, steht allerdings im Widerspruch zur Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Dieser nimmt für sich die vorbehaltlose Befugnis zur Letztentscheidung über die Auslegung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts in Anspruch.

Ist es Zeit für eine neue Karlsruher Grundsatzentscheidung, um das Verhältnis klarzustellen. Der Europäische Gerichtshof steht in jüngster Zeit ja immer mehr in der Kritik, was die Begründung seiner Entscheidungen angeht, was die Erfindung von Rechtsgrundsätzen angeht; ist es erforderlich, dass das Bundesverfassungsgericht hier einen Warnschuss abgibt?

Es lässt sich die nicht unproblematische Tendenz des Europäischen Gerichtshofs beobachten, nationale Rechtsakte, auch soweit sie kein zwingendes Gemeinschaftsrecht umsetzen, an den von ihm entwickelten allgemeinen Rechtsgrundsätzen zu messen. Hier besteht die Gefahr, dass vermittels der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs die Gemeinschaft Kompetenzen an sich zieht, die ihr nach den Verträgen nicht zukommen.

Das wird ja anscheinend auch in Brüssel oder Luxemburg so gesehen.

Interessant sind die Schlussanträge des Generalanwalts Ján Mazák in einem durch ein spanisches Gericht angestrengten Vorabentscheidungsverfahren. Unter Bezugnahme auf den Fall Mangold spricht der Generalanwalt davon, dass allgemeine Rechtsgrundsätze, die wohl mehr dem „platonischen Rechtshimmel“ als den Gesetzbüchern entstammten, sowohl hinsichtlich ihrer Existenz als auch hinsichtlich ihres Inhalts von Unbestimmtheit gekennzeichnet seien. Der Generalanwalt sieht in einer allzu großzügigen Entwicklung von allgemeinen Rechtsgrundsätzen durch den Europäischen Gerichtshof schließlich auch die Gefahr einer Kompetenzüberschreitung zu Lasten der Mitgliedstaaten.

Wäre ein Mittel, diese potenziellen Konflikte zu lösen, ein eigenes Kompetenzgericht, wie es verschiedentlich gefordert wurde?

Ich glaube nicht, dass eine zusätzliche Instanz das Problem lösen würde, zumal sich die Frage stellt, wie ein solches Gericht zu besetzen ist. Vielmehr müssen sich sowohl die Mitgliedstaaten als auch die Organe der Gemeinschaft darüber im Klaren sein, dass man mit der Rechtsetzung sowie der Auslegung und Fortbildung des Gemeinschaftsrechts vorsichtig umgehen sollte. Es ist sicherlich richtig: Wer Gemeinschaftsrecht sät, wird Prozesse vor dem Europäischen Gerichtshof ernten. Nur sollte man sich in Luxemburg davor hüten, auch dort zu ernten, wo nicht gesät worden ist.

Verstehen Sie die Briten, die sich aus der Bindung an die Grundrechte-Charta ausklinken wollen, weil diese Charta auch missbraucht worden ist, um Privatrechtsverhältnisse in Mitgliedstaaten einzuschränken, obwohl sie ursprünglich nur die Organe der EU binden sollte?

Nach dem Wortlaut der Charta sollen die Grundrechte des Gemeinschaftsrechts zum einen die Gemeinschaftsorgane binden. Zum anderen binden sie auch die Organe der Mitgliedstaaten, allerdings nur insoweit - und das ist der entscheidende Punkt - als sie Gemeinschaftsrecht durchführen.

Interessanterweise hat der Europäische Gerichtshof die Gemeinschaftsgrundrechte, die er methodisch als allgemeine Rechtsgrundsätze begreift, in verschiedenen Verfahren auch gegenüber einem nationalen Gesetz herangezogen, das lediglich im Anwendungsbereich des Gemeinschaftsvertrages, aber nicht zur Durchführung von Gemeinschaftsrecht ergangen ist.

Wenn die allgemeinen Grundsätze und Grundrechte des Gemeinschaftsrechts in einem so weiten Umfang angewendet werden, müssen die nationalen Organe hellhörig werden. Sich aus dem Geltungsbereich der Grundrechte des Gemeinschaftsrechts auszuklinken, halte ich nicht für den richtigen Weg. Ich meine aber, dass die Geltung der gemeinschaftlichen Grundrechte auf die Bindung der Gemeinschaftsorgane sowie der nationalen Organe, soweit diese zwingendes Gemeinschaftsrecht umsetzen, beschränkt sein sollte.

Das ist ja im Grunde eine klare Regelung . . .

Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zieht den Anwendungsbereich der Gemeinschaftsgrundrechte aber offensichtlich weiter. Da sehe ich ein gewisses Konfliktpotenzial im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten und deren Verfassungsrechtsordnung.

Könnte das in einen „ausbrechenden Rechtsakt“ münden?

Das kann man nicht ausschließen. Ich verstehe den erwähnten Schlussantrag des Generalanwalts Mazák so, dass er Bedenken hinsichtlich der großzügigen Entwicklung von allgemeinen Rechtsgrundsätzen nicht nur im Hinblick auf die Rechtssicherheit äußert, sondern auch mit Blick auf die Kompetenzverteilung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten. Dem kann ich mich nur anschließen.

Noch einmal zum Reformvertrag: Die großen Symbole sind herausgenommen worden: Es heißt nicht mehr Verfassungsvertrag, aber bestimmte Bedenken bestehen fort, zum Beispiel was das demokratische Defizit angeht: Sehen Sie hier auch Probleme aus verfassungsrechtlicher Sicht?

Ich will an dieser Stelle nicht beurteilen, ob man den Prozess der Demokratisierung auf der Ebene der Union noch weiter vorantreiben könnte. Ich will jedoch darauf hinweisen, dass die Union kein Staat ist und es auch nicht werden soll. Deshalb beziehen die Rechtsakte der Union ihre demokratische Legitimation nicht allein über die Unionsebene, sondern - wie das Bundesverfassungsgericht immer wieder betont hat - auch über die Mitgliedstaaten. Diese wirken an den Rechtsetzungsakten der Union entscheidend mit. Die Europäische Union ist ein Staatenverbund, dessen Bestand und Kompetenzen sich letztlich nur auf die Verträge der Mitgliedstaaten gründen.

Roman Herzog hatte hinsichtlich des Verfassungsvertrags die Befürchtung geäußert, die EU treibe in Richtung Bundesstaat. Wie sehen Sie die Lage?

Man muss sicherlich darauf achten, dass die mitgliedstaatlichen Zuständigkeiten nicht ausgehöhlt werden. Und da verspreche ich mir ganz entscheidende Impulse durch die Stärkung des Subsidiaritätsprinzips: Aber es bringt nichts, wenn man nur das Normenwerk strikter gestaltet. Das Subsidiaritätsprinzip muss auch im Bewusstsein der Mitgliedstaaten und natürlich auch der EU-Organe stärker verankert sein.