Europäische (Währungs-)Union Ein Bund für die Ewigkeit?

Manche Bündnisse sind für die Ewigkeit. Sie sind zumindest auf unbestimmte Zeit angelegt - das gilt für die Ehe wie für die Europäische Union. Bis zum Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon kannte die Gemeinschaft auch kein Austrittsrecht. Kein vertraglich geregeltes, wohlgemerkt. Denn natürlich kann ein Staat kaum gegen seinen Willen in einem einst freiwilligen Verbund gehalten werden. Die Idee von der immer enger zusammenwachsenden Gemeinschaft findet sich schon in der Präambel der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft.

Nunmehr heißt es: „Jeder Mitgliedstaat kann im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften beschließen, aus der Union auszutreten.“ Das muss der austrittswillige Staat dem Europäischen Rat mitteilen, daraufhin handelt die Union ein Abkommen über die Einzelheiten des Austritts aus. Ein Ausschluss war und ist weiterhin nicht vorgesehen.

Das professionelle Europa schockiert

Umso schockierter war das professionelle Europa, als Bundeskanzlerin Merkel die Möglichkeit eines Ausschlusses aus der Währungsunion ins Gespräch brachte. Dabei bezog sie sich gar nicht auf die geltenden Verträge, von denen Finanzminister Schäuble nicht zu Unrecht sagt, man habe keine anderen. Frau Merkel äußerte vielmehr am 17. März im Bundestag: Schäuble habe „Vorschläge gemacht, dass wir für die Zukunft ein Vertragswerk bekommen, aufgrund dessen es als Ultima Ratio sogar möglich ist, ein Land aus dem Euro-Raum auszuschließen, wenn es die Bedingungen langfristig immer wieder nicht erfüllt. Sonst kann man nicht zusammenarbeiten“.

Um das Vertragswerk für die Zukunft zu ändern, müssen freilich alle Mitgliedstaaten zustimmen. Die Frage ist jedoch, wie unter dem geltenden Regelwerk Sünder wirksam mit Sanktionen belegt werden können. Es gibt sie - bis hin zu Vertragsverletzungsverfahren. Die sind jedoch womöglich von zweifelhaftem Wert, wenn einem Pleite-Land Zahlungsverpflichtungen auferlegt werden. Offenbar hat auch das Verbot, für die Schulden von Mitgliedstaaten einzustehen („no bail-out“), bisher nicht die gewünschte Wirkung. Jedenfalls erscheinen bilaterale Hilfen für ein in Not geratenes Land nicht von vornherein ausgeschlossen.

Aber kann ein Staat aus der Euro-Zone ausgeschlossen werden? Kann er aus dem Kreis der EU-Länder, die Mitglieder der Währungsunion sind, zurückgestuft werden? Zwar kann der Beschluss des Rates, der zur Aufnahme Griechenlands in die dritte Stufe der Währungsunion führte, heute nicht mehr als nichtig betrachtet und so behandelt werden - obwohl er wohl durch Täuschung erreicht wurde. Zudem ist zweifelhaft, ob der Schritt zur Währungsunion nach den Verträgen nicht auch als unumkehrbar angesehen werden muss, so dass jetzt nicht ein Mitgliedstaat durch Ratsbeschluss zurückgelassen werden kann. In der Europäischen Zentralbank kam man zu dem Schluss, dass ein Ausscheiden aus der Währungsunion ohne Austritt aus der EU nicht vorstellbar sei. Und für einen Ausschluss gibt es ohnehin keine vertragliche Grundlage. Darüber war schon mehrfach diskutiert worden, doch blieb es letztlich dabei: Sanktionen sind möglich, aber die Gemeinschaft hält zusammen.

Oder ist in dieser Krise gleichsam die Geschäftsgrundlage von Währungsunion und Euro-Zone weggefallen? Das wäre aber ein Gedanke des Völkerrechts. Und dessen Anwendung auf die Europäische Union ist höchst umstritten. Wer das Gemeinschaftsrecht als autonome Ordnung versteht, der verwahrt sich in der Regel dagegen, die Regeln des allgemeinen Völkerrechts, etwa zur Beendigung von Verträgen, auf die Union anzuwenden.

Völkerrecht lässt nur enge Grenzen

Nach Völkerrecht kann eine „grundlegende Änderung der beim Vertragsabschluss gegebenen Umstände, die von den Vertragsparteien nicht vorausgesehen wurde“, ein Grund für die Beendigung eines Vertrags sein, wenn jene Umstände eine wesentliche Grundlage für die Zustimmung bildeten und die Änderung der Umstände „das Ausmaß der auf Grund des Vertrags noch zu erfüllenden Verpflichtungen tiefgreifend umgestalten“ würde.

Doch selbst das ist nur in engen Grenzen zulässig - ein solcher Wegfall der vertraglichen Grundlage kann etwa dann nicht geltend gemacht werden, wenn es um Grenzfragen geht oder wenn der Staat, der sich darauf beruft, diese Änderung auf rechtsmissbräuchliche Weise selbst herbeigeführt hat.

Das alles zeigt, dass Vorsicht mit einer (leichtfertigen) Anwendung des allgemeinen Völkerrechts geboten ist. Schließlich haben sich die Mitgliedstaaten aus freien Stücken bewusst zu dieser Gemeinschaft zusammengeschlossen, lange Zeit auch bewusst ohne jedes geregelte Austrittsrecht. Und auch nach allgemeinem Völkervertragsrecht kann ein Vertrag, der keine Bestimmung über seine Beendigung enthält und eine Kündigung oder einen Rücktritt nicht vorsieht, grundsätzlich eben nicht gekündigt werden. Die europäischen Staaten, die schon in der Nachkriegszeit von vornherein einen immer engeren Zusammenschluss zum Ziel hatten, wollten offenbar, dass Krisen einvernehmlich und solidarisch gelöst werden - im Rahmen der geltenden Verträge und, wenn nötig, mit neuen Regeln, die dann freilich wiederum von allen gemeinsam beschlossen werden müssen. Mit einem neuen Vertrag könnte die Union sich selbstverständlich auch "zurückverwandeln", einvernehmlich ihr Projekt in dieser Form beenden.

Mitgliedstaaten bleiben die „Herren der Verträge“

Wenn aber die Täuschung durch Griechenland über seine wahre finanzielle Verfassung schon beim Beitritt zur Währungsunion mehr oder weniger bekannt war und auch später beide Augen zugedrückt wurden, dann ist es auch rechtlich nicht einfach, sich jetzt darauf zu berufen.

Richtig bleibt aber auch: Gerade in der Krise zeigt sich, dass die Mitgliedstaaten weiterhin die „Herren der Verträge“ sind und bleiben werden. Nichts gilt ewig und ist unumkehrbar, nur weil es einmal so beschlossen wurde. Aber gerade weil die schon stark verflochtene und erweiterte Union an ein vorläufiges Ende ihrer Entwicklung gekommen ist und nationale Interessen wieder mehr zum Vorschein kommen: Ein Ausscheren Einzelner brächte freilich neue Komplikationen - das für den Austrittsfall vorgesehene Abkommen ist ein Hinweis darauf. Wer sich auf die bestehenden Regeln besinnt und sie auch anwendet - das zeigt auch die Finanzverfassung des Grundgesetzes -, muss nicht das ganze System in Frage stellen.