Europäische Verfassung Der Vertrag

Die europäische Verfassung, über die der Bundestag morgen abstimmt, ist keine wirkliche Verfassung. Sie ist das, was die Rechtsgrundlage der Europäischen Union seit ihren Anfängen als Europäische Gemeinschaft 1957 war: ein völkerrechtlicher Vertrag, geschlossen von den nationalen Regierungen und ratifiziert in den Mitgliedstaaten nach den Vorschriften ihrer Verfassungen. Aus diesem Grund würde sich auch die Rechtsnatur der Europäischen Union nicht ändern, wenn der Vertrag nach Zustimmung in allen Mitgliedstaaten in Kraft träte.

Sie bliebe, was sie ist, nämlich ein Verbund von Staaten, der selber kein Staat ist. Anders als die Convention von Philadephia 1787, die den Auftrag hatte, die Articles of Confederation zu reformieren, jedoch eine ganz neue, echte Verfassung schuf und eben dadurch die Confederation der amerikanischen Einzelstaaten in einen (Bundes-)Staat verwandelte, hat der Konvent von Brüssel 2003 lediglich eine Reform der bestehenden Verträge vorgenommen, der er den Namen „Verfassung“ gab.

Das Volk ist der Souverän

In der öffentlichen Diskussion sind die Unterschiede zwischen Vertrag und Verfassung nicht durchweg klar. Das hängt damit zusammen, daß die Verträge in der Europäischen Union zahlreiche Funktionen übernehmen, die in den Mitgliedstaaten von der Verfassung erfüllt werden. Wie eine Verfassung haben sie die Gemeinschaft hervorgebracht, ihre Organe eingerichtet und deren Befugnisse und Verfahren festgelegt. Was sie von einer Verfassung trennt, ist das Legitimationsprinzip.

Verfassungen im vollen Sinn des Begriffs sind ein Akt der Selbstbestimmung einer Gesellschaft über Zweck und Form ihrer politischen Einheit. Sie gehen auf deren Bürger als Quelle aller öffentlichen Gewalt zurück. Für Verfassungen gilt daher, daß sie vom Volk oder im Auftrag des Volkes beschlossen oder dem Volk zumindest zugeschrieben werden. Es ist der Souverän. Geht die Rechtsgrundlage einer politischen Einheit dagegen aus einem von Staaten geschlossenen Vertrag hervor, dann sind diese der Souverän, und die Rechtsgrundlage ist ein Produkt von Fremdbestimmung, keine Verfassung.

Alles beim alten

Es gibt allerdings Beispiele dafür, daß eine Verfassung durch einen völkerrechtlichen Vertrag der Gründerstaaten einer neuen politischen Einheit entsteht. In diesen Fällen ist der Gründungsvertrag aber zugleich der letzte völkerrechtliche Vertrag über die Grundordnung. Mit seinem Abschluß wird der Vertragscharakter konsumiert. Die Gründungsstaaten behalten die verfassungsgebende Gewalt nicht für sich.

Aus dem Europäischen Konvent war zu hören, auch hier sei der Vertrag nur die Art und Weise des Zustandekommens einer Verfassung. Die Bestimmungen über die Verfassungsänderung zeigen das Gegenteil. Vergleicht man sie mit der jetzigen Rechtslage, so finden sich zwar Modifikationen. Sie betreffen aber nur die Vorbereitungsphase. Im Entscheidungsstadium bleibt alles beim alten. Die Konferenz der Staats- und Regierungschefs, die kein Organ der Union ist, entscheidet über den Änderungsentwurf, indem sie einstimmig einen Vertrag schließt, der dann in allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden muß.

Vertrag oder Verfassung?

Die Unionsbürger haben daran keinen Anteil. Die Staaten reservieren die verfassungsgebende Gewalt für sich allein. Der Umstand, daß in einigen Mitgliedstaaten die Ratifikation durch Volksabstimmung erfolgt, ändert daran nichts. Denn die Bürger stimmen hier nicht in ihrer Eigenschaft als Unionsbürger, sondern als Staatsbürger einzelner Mitgliedstaaten ab, und ihre Abstimmung betrifft nur die Frage, ob das Staatsvolk dem Vertragsschluß durch seine nationale Regierung zustimmt.

Bei der Frage, ob das neue Dokument ein Vertrag oder eine Verfassung ist, geht es keineswegs nur um Terminologie. Mit dem Unterschied sind Folgen verbunden. Wenn nicht mehr die Staaten entscheiden, sondern die Union selber über ihre rechtliche Grundordnung bestimmt, wird sie aus der Verantwortung der Mitgliedstaten entlassen und zu einer selbsttragenden Einrichtung. Das bedeutet insbesondere, daß von nun an sie das Verhältnis zu ihren Gründern und Mitgliedern bestimmt, nicht mehr die Mitglieder über die Union entscheiden. Nicht mehr die Mitgliedstaaten legen dann einstimmig fest, welche Befugnisse sie dem Staatenverbund übertragen wollen. Vielmehr entscheidet die Union durch ihre Organe, welche Befugnisse sie den Mitgliedstaaten noch belassen will.

Wohin geht die Reise der EU?

Zwar können sich die Mitgliedstaaten einen Anteil an der Entscheidung vorbehalten. Sie üben dieses Recht dann aber nicht einstimmig als die Souveräne des Staatenverbundes aus, sondern als Teile eines Organs der Union mit Mehrheitsbeschluß. Damit wäre die Europäische Union jedoch unversehens vom Staatenverbund in einen (Bundes-)Staat umgewandelt. Denn zwischen Fremdbestimmung und Selbstbestimmung über die eigene Grundordnung verläuft die Grenze zwischen diesen beiden Vergemeinschaftungsformen.

Auf dieser Grundlage kann man nun besser die Frage beantworten, ob es zu bedauern ist, daß die Rechtsgrundlage der Europäischen Union auch im Fall einer Annahme des neuen Dokuments ein Vertrag bliebe und nicht zu einer Verfassung würde. Die Antwort hängt davon ab, welche Vorstellung man von der endgültigen Gestalt der Europäischen Union hat. Das ist eine Frage, der die Politik gern aus dem Wege geht. Man muß sich ihr aber gerade im Zusammenhang mit der Verfassung stellen.

National- oder Oberstaat

Wenn das Ziel der europäischen Integration ein europäischer Staat ist, dann wäre eine Verfassung die geeignete Rechtsgrundlage, denn dann müßten die Nationalstaaten ihr Bestimmungsrecht über die Union aufgeben. Wenn man dagegen an einem Verbund von Nationalstaaten festhalten will, der selber nicht (Ober-)Staat wird, kann man keine Verfassung wünschen, denn der Effekt der Umwandlung der Verträge in eine Verfassung wäre, ob man das will oder nicht, der europäische Staat.

Die Frage ist also, was für und was gegen einen europäischen Staat spricht. Es wird viel von einem europäischen Demokratiedefizit geredet, das mit Hilfe der Verfassung überwunden werden soll. In Wirklichkeit droht das Demokratiedefizit mit dem Übergang zu einem europäischen Staat jedoch zu wachsen. Zwar kann man einen europäischen Staat nach dem Muster der nationalen Demokratien organisieren. Demokratie ist aber mit der Wahl eines Parlaments, aus dem dann eine Regierung hervorgeht, noch nicht verwirklicht.

Kein europaweiter Diskurs

Die Wahl kann ihre demokratische Funktion vielmehr nur erfüllen, wenn sie in einen permanenten Prozeß der politischen Meinungsbildung und Interessenartikulation eingebettet ist, der den Verantwortungszusammenhang zwischen Volk und staatlichen Organen auch zwischen den Wahlen aufrechterhält. Dazu bedarf es vermittelnder Instanzen wie politischer Parteien, Interessenverbände, Bürgerbewegungen und vor allem Medien.

An diesen gesellschaftlichen Voraussetzungen einer lebendigen Demokratie fehlt es in Europa weitgehend. Die intermediären Kräfte, die zwischen den einzelnen und den staatlichen Institutionen vermitteln und diese an die Auffassungen und Bedürfnisse der Bevölkerung zurückbinden, sind unterentwickelt oder fehlen ganz. Insbesondere gibt es bis heute keinen europaweiten politischen Diskurs, ohne den eine europäische Demokratie jedoch kaum gelingen kann. Aus diesem Grund ist die Europäische Union weiterhin auf die demokratische Legitimation angewiesen, die ihr von den Mitgliedstaaten vermittelt wird, indem der Rat und nicht das Europäische Parlament ihr zentrales Organ ist und indem die Rechtsgrundlage weiterhin von den Staaten im Wege des Vertragsschlusses bestimmt wird.

Grundentscheidungen in Mitgliedsstaaten

Würde eine veritable europäische Verfassung geschaffen und die Union damit nolens volens in einen Staat verwandelt, dann würde die demokratische Legitimation, die jetzt von den Mitgliedstaaten kommt, abgeschnitten, ohne daß die Lücke durch eine ausreichende Eigenlegitimation der Union geschlossen werden könnte. Die Union wäre ein selbsttragendes Gebilde, das ihren Bürgern ferner stünde als jetzt.

Das spricht nicht gegen eine ausgeweitete Beteiligung des europäischen Parlaments an der Gesetzgebung der Union, wie sie der Verfassungsvertrag vorsieht. Ohne ausreichende gesellschaftliche Basis kann das Parlament die Legitimationslast aber nicht allein tragen. Die Grundentscheidungen über die Europäische Union müssen daher weiter dort bleiben, wo sie demokratisch ausreichend verantwortet werden können, in den Mitgliedstaaten.

Zunehmende Transformation

Ein zweiter Grund, der gegen die Umwandlung der Europäischen Union in einen Staat und folglich gegen eine veritable Verfassung spricht, liegt darin, daß gerade der supranationale Charakter der Union eine der bedeutendsten politischen Innovationen der jüngeren Geschichte ist. Wir leben in einer Zeit zunehmender Transformation des klassischen Nationalstaats. Immer weniger seiner Aufgaben lassen sich noch befriedigend auf der staatlichen Ebene lösen.

Immer mehr verlangen eine überstaatliche Zusammenarbeit. Die Europäische Union ist eine besonders erfolgreiche Form gemeinschaftlicher Aufgabenerledigung, ohne daß dadurch die Mitglieder ihre eigene Staatlichkeit verlören. Sie ist ein Modell der Zukunft, das für andere Regionen der Welt, die vor ähnlichen Problemen stehen wie Europa, zunehmend attraktiv wird. Durch die Umwandlung in einen Staat würde gerade das Innovative dieser Konstruktion wieder preisgegeben.

Eigenständige Rolle in der Weltpolitik

Kann man der europäischen Verfassung also zustimmen? Man kann es gerade deswegen tun, weil sie keine echte Verfassung ist und den Fehler vermeidet, die Europäische Union in einen Bundesstaat umzuwandeln. Die Verfassung, genauer: der Vertrag, hätte besser sein können, als er ist. Aber er ist besser als die gegenwärtigen Verträge, die ihre Gestalt auf der Regierungskonferenz von Nizza gefunden haben.

Das neue Dokument paßt die Organstruktur der Union der Erweiterung um zehn, bald zwölf neue Mitgliedstaaten an. Es bereitet die Union besser darauf vor, eine eigenständige Rolle in der Weltpolitik nach den Umbrüchen von 1989/90 und den terroristischen Bedrohungen zu spielen. Es sorgt schließlich auch dafür, daß das Subsidiaritätsprinzip, welches die Mitgliedstaaten vor immer weiteren Kompetenzverlusten schützen soll, größere Effektivität gewinnt. Diese Verbesserungen sollte man nicht durch ein Nein aufs Spiel setzen.