EU-Verfassung Eine neue Verfassung mit ungewisser Zukunft

Auf dem Kapitolhügel in Rom schließt sich ein Kreis. Am Ort der Unterzeichnung der Römischen Verträge im Jahre 1957 werden an diesem Freitag die Staats- und Regierungschefs der 25 EU-Länder ihre Unterschrift unter ein Dokument setzen, das inzwischen im allgemeinen Sprachgebrauch Verfassung genannt wird.

Gerade acht Monate vergingen vor fast fünf Jahrzehnten von der Unterschrift bis zum Inkrafttreten der Römischen Verträge am 1. Januar 1958. Ob der „Vertrag über eine Verfassung für Europa“, wie die 454 Artikel sowie eine Reihe von Protokollen und Anhängen umfassende Textsammlung offiziell heißt, überhaupt einmal rechtsgültig wird, steht noch in den Sternen. Länger und beschwerlicher als in der Gründungszeit der Sechsergemeinschaft dürfte die Wegstrecke der Ratifizierung allemal werden.

Wichtige symbolische Wegmarke

Trotz der Ungewißheit, die nicht zuletzt auf den Volksabstimmungen in Großbritannien, Frankreich, Dänemark, aber auch einigen mittel- und osteuropäischen Ländern lastet, soll die feierliche Unterzeichnung der Verfassung in Rom eine wichtige symbolische Wegmarke der europäischen Einigung sein. Schon der Titel des Dokuments verdeutlicht, daß es sich bei der Integration um einen Prozeß handelt. Auch künftig werden bei Änderungen der Verfassung die Mitgliedstaaten letztlich die Herren des Verfahrens bleiben und nicht die Organe der Europäischen Union selbst über die Grundordnung entscheiden. Dennoch enthält der Verfassungsvertrag zahlreiche Merkmale einer klassischen Verfassung. So definiert er eine Union der Bürger und Staaten und umreißt Aufgaben, Ziele sowie Wege zu ihrer Erreichung.

Daß die europäische Entwicklung nicht nur der derzeitigen vertraglichen Realität, sondern sogar der nach jetziger Zeitplanung frühestens 2007 ratifizierten Verfassung vorauseilen kann, zeigt die derzeitige Auseinandersetzung um die Zusammensetzung und die Ressortverteilung der künftigen Europäischen Kommission unter Führung des früheren portugiesischen Regierungschefs José Manuel Barroso. Mit der Drohung, die vertraglich vorgesehene Möglichkeit einer Ablehnung der gesamten Kommission zu nutzen, kann das Parlament jetzt direkten Einfluß auf die Besetzung der Ressorts nehmen und sogar den Rückzug bestimmter designierter Kandidaten erwirken. Dieses Recht ist auch in der Verfassung nicht ausdrücklich festgeschrieben. Unabhängig von der Beurteilung der Folgen der derzeitigen Auseinandersetzung für das Kräftedreieck zwischen Regierungen (Rat), Kommission und Parlament haben die Europaabgeordneten einen Machtzuwachs erreichen können.

Größere Handlungsfähigkeit in der Gemeinschaft

Davon dürfte in den offiziellen Ansprachen in Rom weniger die Rede sein - eher von dem für die kommende Ratifizierungsdebatte zentralen Argument, daß die Verfassung in der Praxis eine Reihe von Vorteilen gegenüber dem jetzigen Vertrag von Nizza biete. Dies gilt nicht nur für die lange umstrittene „doppelte Mehrheit“, wonach die meisten Beschlüsse künftig die Stimmen von 55 Prozent der Regierungen erfordern, die wiederum mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren müssen. Diese Neuregelung ist nicht nur verständlicher als die Nizza-Regelung, sie verspricht auch eine größere Handlungsfähigkeit in einer Gemeinschaft von inzwischen 25 Staaten.

Klarer als bisher regelt die Verfassung die Aufgabenverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten sowie Rolle und Befugnisse der europäischen Institutionen. In der Außen- und Sicherheitspolitik ruhen die Hoffnungen auf dem neuen „europäischen Außenminister“, der mit „Doppelhut“ der Kommission und den Regierungen zugeordnet sein und über einen gemeinsamen diplomatischen Dienst verfügen soll. Die Zielsetzung von Valéry Giscard d'Estaing, dem Präsidenten des mit Vorschlägen für die Verfassung betrauten Konvents, daß jeder Gymnasiast in Europa den Text begreifen könne, wurde zwar nicht erreicht. Dennoch ist er verständlicher und klarer gegliedert als die derzeitigen Vertragskonvolute. Nach Grundzielen- und -werten sowie Zuschnitt und Rolle der Institutionen (Teil 1) werden die künftig einklagbare Charta der Grundrechte (Teil 2), die Funktionsweise der einzelnen Politikfelder (Teil 3) sowie Wege zu weiteren Vertragsänderungen (Teil 4) aufgeführt.

Hoffen auf eine positive Dynamik

Grundsätzlich gilt, daß die Verfassung erst nach Ratifizierung durch alle 25 Mitgliedstaaten in Kraft treten kann. Nach jetziger Planung könnte es in mindestens zehn Ländern Volksabstimmungen geben. Anderswo, darunter wohl auch in Deutschland, dürfte es beim klassischen Weg der parlamentarischen Billigung bleiben. Es liegt nahe, zunächst in sogenannten unproblematischen Ländern zu beginnen und ähnlich wie bei den Abstimmungen über die Beitrittsverträge in Mittel- und Osteuropa auf eine positive Dynamik zu hoffen.

So setzt Italien auf eine parlamentarische Billigung noch vor Weihnachten. In Spanien soll eine Volksabstimmung im kommenden Februar stattfinden. In Großbritannien, wo derzeit eine Zustimmung als äußerst ungewiß gilt, dürfte es frühestens im März 2006 zu einem Referendum kommen, in der Tschechischen Republik erst im Sommer 2006. Was bei Problemen mit dem Ratifizierungsprozeß konkret geschehen könnte, ist noch unklar. Die Staats- und Regierungschefs haben sibyllinisch vereinbart, daß sie sich bei „Schwierigkeiten“ in einem oder mehreren Ländern und unter der Voraussetzung, daß zwei Jahre nach Unterzeichnung - Ende Oktober 2006 - mindestens vier Fünftel der Mitgliedstaaten die Verfassung ratifiziert haben, „mit der Frage“ befassen. Sämtliche Gedankenspiele zu möglichen Auswegen aus einer Sackgasse dürften mit dem Ausgang des Referendums im EU-Gründungsland Frankreich stehen und fallen. Es soll frühestens im Mai 2005 stattfinden.