EU und Türkei Wieder einmal heißt es: Weiterstrampeln

Die rechte Freude hat bei diesem Treffen nicht aufkommen wollen. Bei keinem der Beteiligten. Zweiundvierzig Jahre nach der Unterzeichnung eines Assoziierungsabkommens, das schon damals die „Prüfung“ einer späteren Mitgliedschaft in Aussicht stellte, und zahllosen Beschlüssen über den Beginn von Beitrittsgesprächen mit der Türkei haben die Außenminister der EU am Montag noch den ganzen Tag lang zäh um die Einigung auf einen Verhandlungsrahmen gerungen.

Das Datum 3. Oktober stand schon seit der Grundsatzentscheidung der europäischen Staats- und Regierungschefs vom Dezember letzten Jahres fest. Dennoch war selbst am Montag lange ungewiß, ob Abdullah Gül, der türkische Außenminister, überhaupt das Flugzeug nach Luxemburg besteigen würde, um das zweifellos historische Ereignis mit einer eher spröden Feier im Kreis der Kollegen aus den 25 Mitgliedstaaten zu begehen.

Viel Wasser im Fest-Champagner

Am Ende gab die österreichische Regierung ihren einsamen und beharrlichen, in bilaterale Verhandlungsrunden mit der britischen EU-Präsidentschaft während der Nacht und am Vormittag durchgehaltenen Widerstand am Ende zwar auf. Sie hatte mit ihren Einwänden viel Wasser in den Fest-Champagner gegossen.

Es war immer klar, daß schon die Verhandlungen über den Beitritt eines so großen, so anderen, an der Peripherie Europas gelegenen Landes wie der Türkei ein schwerer Brocken werden würden - von einer EU-Mitgliedschaft ganz zu schweigen. Dem hatte schon die EU-Kommission mit ihrer fast auf den Tag genau vor einem Jahr vorgelegten Empfehlung Rechnung getragen. Von einem „Meisterstück“ des deutschen, sozialdemokratischen Erweiterungskommissars Verheugen sprach damals Außenminister Fischer.

„Prozeß mit offenem Ausgang“

Im Kommissionsvorschlag fand sich der seither in allen Beschlüssen wiederkehrende Satz, Beitrittsverhandlungen mit der Türkei seinen „ein Prozeß mit offenem Ausgang, dessen Ergebnis sich nicht vorab garantieren läßt“. Das scheint nach dem Gerangel um das Verhandlungsmandat noch klarer zu sein als bisher. Auch in der Türkei wird sich mehr und mehr der Eindruck durchsetzen, daß die EU-Mitgliedschaft ein fernes und vielleicht nie zu erreichendes Ziel ist.

Dem Vorschlag der EU-Kommission und den Beschlüssen der Staats- und Regierungschefs folgend, macht der Verhandlungsrahmen in seinen von Anfang an unumstrittenen Abschnitten jeden Fortschritt vom Tempo der türkischen Reformen abhängig. Im Falle „schwerwiegender und dauerhafter Verstöße gegen die Grundwerte der Union“ können die Mitgliedstaaten auch ein Aussetzen der Gespräche beschließen. Bei der Übernahme des EU-Rechtsbestands sollten lange Übergangszeiten, Sonderegelungen und in einigen Fällen (wie bei der Freizügigkeit von Arbeitsnehmern) sogar unbefristete Schutzklauseln möglich sein.

Über das Für und Wider wurde nirgendwo debattiert

Außerdem können die Verhandlungen erst abgeschlossen werden, wenn sich die EU auf die finanzielle Vorausschau für die Gemeinschaftshaushalte der Jahres 2014 bis 2021 verständigt und Klarheit über die finanziellen Lasten eines türkischen Beitritts gewonnen hat.

Es ist ein Verhandlungskonzept, das den EU-Beitritt der Türkei gleichsam hinter den Horizont der Gegenwart rückt. Über das Für oder Wider einer türkischen Mitgliedschaft oder die Grenzen Europas wird und wurde in der EU nicht grundsätzlich debattiert. Weder im Kollegium der Kommission, die dazu auch nicht den Auftrag hatte, noch unter den Staats- und Regierungschefs oder in einem anderen Gremium ranghoher Vertreter der Mitgliedstaaten.

Ein typischer EU-Kompromiß

Weil die Befürworter eines Beitritts der Türkei und die wachsende Zahl der Gegner hinter vorgehaltener Hand sich nicht wirklich auf eine gemeinsame Linie einigen konnten, verständigte man sich auf einen typischen EU-Kompromiß. Wie auf dem Fahrrad, das schon oft als Sinnbild für die Art des Vorankommens in der Union angeführt worden ist, heißt es wieder einmal: Weiterstrampeln. Denn hörte man auf zu treten, fiele man um.

Auf ihrem Gipfeltreffen am 17. Dezember 2004 hatten die europäischen Staats- und Regierungschefs weitgehend und zum Teil wörtlich die Empfehlungen der Kommission zur Aufnahme von Beitrittverhandlungen übernommen. Ihre Beschlüsse wiederum bestimmen den jetzt vorgelegten Verhandlungsrahmen.

Wie in Stein gemeißelt

Nicht zuletzt auf Drängen Bundeskanzler Schüssels, der als Wortführer anderer Partei- und Regierungschefs der Europäischen Volkspartei (EVP) auftrat, wurde damals, im Dezember, ein Satz in die gemeinsame Entschließung aufgenommen, bei dem, wenn auch zaghaft, zum ersten Mal in einem wichtigen Text der EU das von den Unionsparteien in Deutschland vertretene Konzept einer „privilegierten Partnerschaft“ anklingt. Demnach soll die Türkei „durch eine möglichst starke Bindung vollständig in den europäischen Strukturen verankert“ werden, falls sie nicht in der Lage sein sollte, die mit einer Mitgliedschaft verbundenen Verpflichtungen zu erfüllen. Außerdem wurde vage auf die „Berücksichtigung aller Kopenhagener Kriterien“ für einen EU-Beitritt verwiesen. Das war eine unmißverständliche Anspielung darauf, daß auch die Union selbst zur Aufnahme neuer Mitglieder bereit sein muß.

Diese gemeinsame Beschlußlage versuchte Österreich nun weiter in einem türkeikritischen Sinne aufzubohren. Es erwies sich, wie zu erwarten, als fast aussichtsloses Unterfangen. Denn einmal in schwierigen Verhandlungen vereinbarte Formulierungen sind künftig wie in Stein gemeißelt. Diese Texttafeln werden von Beschluß zu Beschluß weitergereicht.

Schon auf einem informellen EU-Ministertreffen zu Beginn des Monats mußte Außenministerin Plassnik eingestehen, daß sie bei dem Versuch, im Vorschlag für den Verhandlungsrahmen weitere Änderungen durchzusetzen, ziemlich allein da stand. Daß Österreich mit seinen Wünschen isoliert war, bestätigte sich bei wiederholten, schwierigen Verhandlungen der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten in Brüssel. Als man sich dort in der letzten Woche nicht einigen konnte, wurde eine Sondersitzung der Außenminister am Vorabend des 3. Oktober unausweichlich.

Für 24 der 25 Mitgliedstaaten war die Forderung Wiens nicht akzeptabel, aus dem Verhandlungsrahmen die Formulierung zu streichen: „Das gemeinsame Ziel der Verhandlungen ist der Beitritt“. Darüber hinaus wollte Österreich klarer zum Ausdruck bringen, daß die Türkei durch „möglichst starke alternative Bindungen“ in den europäischen Strukturen verankert wird, wenn sie entweder die Bedingungen für eine Mitgliedschaft nicht erfüllt oder die Union sich nicht in der Lage sehen sollte, sie aufzunehmen. Österreich, das beteuerte Frau Plassnik immer wieder, sei nicht gegen den Beginn von Verhandlungen zum vorgesehenen Termin. Allerdings konnte die Regierung in Wien auch nie überzeugend darlegen, wie die EU mit der Türkei über etwas anderes als den Beitritt, also die Übernahme des gemeinsamen Rechtsbestands, verhandeln könne.