EU und Amerika „Unter dem Deckmantel der Unschuldigen“

Die Abschlussbilanz der deutschen EU-Ratspräsidentschaft hatte Bundeskanzlerin Merkel schon vorgestellt, als Innenminister Schäuble noch einen weiteren Erfolg verbuchen konnte: den Durchbruch in den Verhandlungen mit Washington über die Weitergabe von Fluggastdaten. Mit dem neuen Abkommen soll ein jahrelanger Streit über den Datenschutz beendet werden, der auch deshalb als schwierig zu lösen galt, weil die sogenannte informationelle Selbstbestimmung in vielen europäischen Ländern traditionell als hohes Rechtsgut gilt, für die Amerikaner aber der Kampf gegen den Terror Vorrang hat.

Schon kurz nach den Anschlägen vom 11. September 2001 erließen die Vereinigten Staaten im November das Luftsicherheitsgesetz. Es verpflichtet alle Fluggesellschaften, die Flüge nach, von oder durch die Vereinigten Staaten anbieten, der amerikanischen Zoll- und Grenzschutzbehörde elektronischen Zugang zu ihren Buchungs- und Abfertigungssystemen zu gewähren. Die dort gespeicherten sogenannten Passenger Name Records (PNR) nutzen die Behörden, um Verdächtige zu identifizieren und auszusondern. Fluggesellschaften, die sich dem Wunsch entziehen, drohen empfindliche Strafen - von Geldbußen bis zum Entzug der Landeerlaubnis.

„Unter dem Deckmantel der Unschuldigen“

Erst im Mai 2004 schließt die EU ein Abkommen mit Washington, um wenigstens minimale Standards zum Schutz der weitergegebenen Daten einzuführen. Der Ministerrat nimmt das Abkommen an; die EU-Kommission erklärt, dass die weiterzugebenden Daten in den Vereinigten Staaten hinreichend geschützt seien. Die Vereinbarung wird am 28. Mai in Washington unterzeichnet. Sie sieht vor, dass die Amerikaner Zugriff auf 34 Daten bekommen von der Anschrift über die Kreditkartennummer bis hin zu Sonderwünschen bei der Essensbestellung.

Heimatschutzminister Michael Chertoff verteidigte diese Praxis einmal mit den Worten: „Früher haben wir feindliche Flugzeuge auf dem Radar identifiziert. Heute kommen die Terroristen unter dem Deckmantel der Unschuldigen.“ Es war auch Chertoff, der behauptete, mit den 34 persönlichen Daten hätte die Einreise von 11 der 19 Attentäter des 11. Septembers verhindert werden können.

Doch unter den EU-Abgeordneten regt sich massive Kritik, das Europäische Parlament zieht vor den Europäischen Gerichtshof - und gewinnt. Die Richter annullieren das Abkommen am 30. Mai 2006. Aber was Datenschützer zunächst als Erfolg feierten, erwies sich schnell als Pyrrhussieg. Denn das Gericht beschäftigte sich gar nicht mit den eigentlichen Bedenken der Datenschützer. Es verwarf das Abkommen vielmehr aus rein formalen Gründen, weil die EU eine „ungeeignete Rechtsgrundlage“ gewählt habe.

Zweckbindung unklar

Kommission und Ministerrat hatten sich auf Artikel 95 des EG-Vertrags über den Binnenmarkt berufen. Als Konsequenz des Urteils griff man nun auf die im EU-Vertrag vorgesehene Möglichkeit eines Rahmenbeschlusses des Rates zurück. Dabei allerdings hat das Europäische Parlament kein Mitspracherecht - die Abgeordneten haben sich mit ihrer Klage also selbst vom weiteren Verfahren ausgeschlossen.

Der EuGH verpflichtete die Gemeinschaft in der Entscheidung, das Abkommen mit Washington spätestens zum 30. September zu kündigen. Es lief aus, ohne dass zunächst eine Anschlussregelung gefunden wurde. Erst am 6. Oktober einigte man sich auf ein Übergangsabkommen mit weitgehend gleichem Inhalt, das die Rechtsunsicherheit für Fluggesellschaften und Passagiere beenden sollte, von Datenschützern aber nach wie vor kritisiert wurde. Denn die Anzahl der übermittelten Daten war laut ihrer Auffassung zu hoch, die nach wie vor Zweckbindung unklar.

Auch die EU will Passagierdaten nutzen

In den Verhandlungen zogen die Europäer den Kürzeren. Das amerikanische Heimatschutzministerium bestand darauf, die Passagierdaten routinemäßig und nicht wie bislang nur in Einzelfällen an andere amerikanische Behörden weiterzuleiten, etwa an die Bundespolizei FBI oder den Auslandsgeheimdienst CIA. Die Interimsvereinbarung brachte unter dem Strich sogar eine Verschlechterung der Situation - viele hielten auch dieses bis Ende Juli befristete Abkommen für rechtswidrig.

Die übermittelten Informationen gleichen die Amerikaner mit schon vorhandenen ab, etwa mit der Liste gesuchter Terroristen. Mit Hilfe eines Scoring-Verfahrens sollen zudem Risikopassagiere herausgefiltert werden. Dabei werden die Profile der Reisenden mit Verhaltensmustern von Terroristen verglichen. Bestimmte Personen werden dann bei der Einreise festgehalten, kontrolliert, befragt und unter Umständen abgewiesen. Mehrere Fälle sind bekanntgeworden, in denen Reisende aufgrund offensichtlicher Verwechslungen unschuldig über Tage festgesetzt wurden. Zudem hat der amerikanische Rechnungshof den Grenz- und Zollbehörden immer wieder vorgeworfen, bestehende Datenschutzrichtlinien zu verletzen und auch das mit der EU im Mai 2004 geschlossene Abkommen über die Passagierdaten nur unzureichend umzusetzen.

Die EU will es den Amerikanern gleichtun und von Fluggesellschaften erhobene Daten nun selbst zur Terrorismusbekämpfung verwenden. Bundesinnenminister Schäuble nannte es am Freitag in Berlin unverantwortlich, wenn Passagierinformationen nicht zur Terrorabwehr ausgewertet würden. Die Kritik von Datenschützern ist ihm gewiss.