EU-Reform Schneller Griff zu den Sektgläsern

Für europäische Verhältnisse war das ein Hauruckverfahren: Am Freitagmorgen gegen ein Uhr waren sich die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union in Lissabon über die Inhalte des neuen EU-Vertrags einig und griffen zu den Sektgläsern. Da waren sie gerade einmal sieben Stunden beisammen gesessen, ein gemeinsames Abendessen eingerechnet. Über früheren Vertragsreformen hatten die „Chefs“ oft bis zum Morgen gestritten, bis zur völligen Erschöpfung aller Anwesenden.

Damit war eine Verfassungskrise, die der EU zwei Jahre voller Bangen und Selbstzweifel beschert hatte, für das Erste recht unspektakulär beendet worden. Etliche führende Politiker in Europa zweifelten noch zu Beginn des Jahres daran, dass die EU sich rasch auf einen neuen Vertragstext würde einigen können, nachdem die „Phase des Nachdenkens“ zu Ende war – eine Auszeit, die sich die Union selbst verordnet hatte, als ihr großes ehrgeiziges Projekt, ein Europäischer Verfassungsvertrag, 2005 bei Volksabstimmungen in Frankreich und den Niederlanden durchgefallen war.

„Wieder mit konkreten Problemen befassen“

Am Freitag zeigte sich dann aber, dass die EU diese unerquickliche Episode ihrer Geschichte einfach nur noch schnell hinter sich lassen wollte. Keine der 27 nationalen Delegationen reiste offenbar mit dem Vorsatz nach Lissabon, den über den Sommer ausgehandelten Ersatz für den Verfassungsvertrag noch ernsthaft aufzuhalten.

Der portugiesische Außenminister Luis Amado fasste die Stimmung am Donnerstagabend, als die Verhandlungen noch in vollem Gang waren, mit der Bemerkung zusammen, in Europa hätten alle die Vertragsreformen satt – nach sechs Jahren (die Zeit zur Ausarbeitung des Verfassungsvertrags mitgerechnet) wollten Politiker und Öffentlichkeit, dass sich die EU wieder mit konkreten Problemen befasse.

„Polen hat bekommen, was es wollte“

Die letzte ernsthafte Hürde für das neue Dokument war wieder einmal ein polnischer Sonderwunsch. Die Brüder Kaczynski wollten eine im EU-Alltag bisher wenig bedeutende Nebenregelung, mit der Mehrheitsbeschlüsse der Regierungen verzögert werden können, rechtlich aufgewertet sehen. Zu dieser sogenannten Ioannina-Klausel fand man am Ende einen komplizierten Kompromiss, mit dem sie zwar nicht direkt in den Vertrag aufgenommen wurde; dafür wird dort die Möglichkeit ihrer Abschaffung genauer geregelt. Der polnische Präsident wirkte in der Nacht zufrieden und staatsmännisch, als er verkündete: „Polen hat bekommen, was es wollte.“ Dazu gehörte auch ein Generalanwalt am Europäischen Gerichtshof – eine kleine Zusatzforderung, die Warschau vor ein paar Wochen in die Verhandlungen hineingemogelt hatte.

Zufriedenheit mit der eigenen Leistung führten in Lissabon aber auch andere vor. Der französische Staatspräsident Sarkozy hatte mit den Polen am Abend noch einmal gesprochen und hielt sich deshalb – wie schon beim letzten Gipfel – einen guten Anteil am Gelingen der Veranstaltung zugute. Die Deutschen ließen wissen, dass ihre Vorarbeit während der Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr noch einmal ausgiebig von allen gelobt geworden sei, und die Portugiesen waren als Gastgeber und derzeitige Ratspräsidenten sowieso stolz auf alles, was beschlossen wurde. Vertrag von Lissabon soll das neue Abkommen denn auch heißen, nicht mehr Reformvertrag, wie sein Brüssler Arbeitstitel in den vergangenen Monaten lautete.

Diplomatischen Methode

Dass am Ende alles so glatt über die Bühne ging, lag auch an einer neuen diplomatischen Methode, auf die sich die EU unter deutscher Präsidentschaft verständigt hatte. Die Staats- und Regierungschefs hatten im Juni in Brüssel ein Mandat für die Regierungskonferenz verabschiedet, die den neuen Vertrag ausarbeiten sollte. Darin war recht genau geregelt, was in dem Abkommen stehen solle. Die Rechtsfachleute der Mitgliedstaaten hatten dann in den vergangenen Monaten nur noch den Auftrag, die Vorgaben der Politiker in einen juristischen Text zu übersetzen.

Normalerweise ist das Verfahren in der EU umgedreht: Die Diplomaten handeln in einer Regierungskonferenz die Grundzüge eines neuen Vertrags aus, die Staats- und Regierungschefs müssen sich dann am Ende über die letzten offenen Fragen verständigen. Die neue Methode hatte einen großen Vorteil: Jedes Mal, wenn ein Land neue Forderungen erhob, ließen die sich mit dem formalen Hinweis zurückweisen, diese Sache stehe nicht im Mandat. Die Feuertaufe hat der neue Vertrag allerdings noch vor sich. Als nächstes wird er in allen 27 Mitgliedstaaten einem diplomatischen Ritual unterzogen, das aus der Zeit stammt, als man in Europa noch nicht einmal von einer EU zu träumen wagte.

Damals musste ein Gesandter den Vertrag, den er einige Tagesritte von seiner Hauptstadt mit einem fremden Reich ausgehandelt hatte, seinem König zur Bestätigung vorlegen. Diese „Ratifikation“ durch den Souverän wird heute von Parlamenten und manchmal auch vom Volk selbst besorgt, was der EU nicht erst im Fall des Verfassungsvertrages böse Überraschungen beschert hat. Auch Iren und Dänen haben schon kühl Verträge abgelehnt, die in Brüssel als große Errungenschaften galten.

Referendum in Irland

Über den Lissaboner Vertrag muss nach derzeitigem Stand nur in Irland ein Referendum abgehalten werden. Die dortige Verfassung sieht vor, dass das Volk zustimmen muss, wenn die Regierung die Souveränität des Landes durch den Abschluss eines internationalen Vertrags einschränkt. Schon 2001, als die Iren überraschend den Nizza-Vertrag ablehnten, zeigte sich, dass irische Referenden Europaskeptiker aus dem ganzen Kontinent anziehen, die hier eine Chance sehen, Sand ins Getriebe der Integration zu streuen. Die irische Regierung hat in Lissabon vorsorglich versprochen, alles zu tun, um ihre Öffentlichkeit für den Vertrag zu gewinnen.

Die meisten anderen Regierungen dürften versuchen, auf Volksbefragen zu verzichten. In dem neuen Vertrag wurde eigens auf staatsähnliche Symbole wie Hymne und Flagge verzichtet, damit die Regierungen mit europaskeptischen Bevölkerungen sagen können, es handle sich um eine „normale“ Vertragsanpassung. Es ist aber noch nicht ganz klar, ob das reichen wird, um etwa alle britischen Empfindlichkeiten zu beruhigen. London hat sich weitere Sonderregelungen herausgehandelt (Befreiung von der Grundrechtecharta, Möglichkeit zum Fernbleiben der gemeinsamen Innen- und Rechtspolitik), Premierminister Brown sieht sich aber Forderungen aus seiner eigenen Partei, der Opposition und von den Gewerkschaften gegenüber, trotzdem eine Volksabstimmung abzuhalten. Vermutlich hätte die nur Aussicht auf Erfolg, wenn sie mit der Grundsatzfrage verknüpft würde, ob Großbritannien in der EU bleiben soll.

Die Regierungen in Frankreich und in den Niederlanden wollen diesmal auf Nummer Sicher gehen und auf Volksabstimmungen verzichten. Die niederländische Koalition hat sich auf eine Ratifizierung im Parlament verständigt, für die nach heutigem Stand eine knappe Mehrheit im Parlament zustande kommen dürfte. Schwieriger könnte es in Frankreich werden: Präsident Sarkozy muss den Vertrag durch eine gemeinsame Versammlung beider Parlamentskammern bringen und zwar mit einer Drei-Fünftel-Mehrheit. Durch die rechtsbürgerliche Mehrheit im Senat ist er dem schon recht nahe, aber er braucht mindestens 15 Stimmen von der Opposition und muss womöglich noch damit rechnen, dass ihm ein paar eigene Leute von der Fahne gehen.

EU-skeptischen Strömungen

Traditionelle Wackelkandidaten sind außerdem die Dänen, die ähnlich wie die Briten nur an Teilen der EU-Zusammenarbeit teilnehmen. Ministerpräsident Anders Fogh Rasmussen führt eine Minderheitsregierung, die von einer rechtspopulistischen Partei gestützt wird. Das könnte die Ratifizierung im Parlament schwierig machen. Andererseits gibt es in Kopenhagen Überlegungen, eine Volksabstimmung über den Lissabon-Vertrag mit einer Abstimmung über die sogenannten vier „Opt-outs“ Dänemarks zu verbinden, zu denen auch die Außen- und Verteidigungspolitik der EU gehört: Dass Dänen an Nato-Missionen teilnehmen, aber abgezogen werden, sobald der Einsatz an die EU übergeben wird, leuchtet vielen nicht (mehr) ein. Ob es ein Referendum geben soll, will die dänische Regierung nach der Unterzeichnung des Vertrags im Dezember entscheiden.

Schließlich gibt es noch Polen und die Tschechische Republik, zwei osteuropäische Neumitglieder mit starken EU-skeptischen Strömungen. In Polen wird man abwarten müssen, was nach der Wahl am Sonntag geschieht. Als gewiss gilt bei Diplomaten nur eines: Ein Referendum würde den Vertrag wohl nicht gefährden, weil die Polen nach allen Umfragen – im Gegensatz zu einem Teil ihrer politischen Klasse – europabegeistert sind. Und in der Prag scheint selbst Präsident Klaus, der gerne über die „Europäisten“ in Brüssel schimpft, bereit, den neuen Vertrag am Ende hinzunehmen. Die Tschechen sind sich schmerzlich bewusst, dass sie Anfang 2009 die EU-Ratspräsidentschaft zu übernehmen haben. Eine Neuauflage der Verfassungskrise wollen sie nicht moderieren.