Eine Verfassung für Europa Ein ungewisser Vertrag

Gerade etwas mehr als 24 Stunden vergingen im Dezember 2000, ehe feststand, daß der soeben ausgehandelte „Vertrag von Nizza“ für manches taugen werde, nur nicht für die Ewigkeit.

Von aufgebrachten EU-Abgeordneten mußte sich am 12. Dezember jenes Jahres der französische Staatspräsident Chirac in Straßburg schwere Vorwürfe anhören. Mit den Vertragsänderungen, die im Morgengrauen des vorangegangenen Tages unter seinem Vorsitz an der Mittelmeerküste zusammengestoppelt worden waren, hätten die Staats- und Regierungschefs das Klassenziel klar verfehlt.

Und: Mit der schwerfälligen Methode der Regierungskonferenz wäre der EU für die kommende Ost-Erweiterung nicht gerüstet. Abhilfe, so die Abgeordneten in einer Entschließung, solle ein „Konvent“ bringen - nach dem Vorbild jenes Gremiums von Parlamentariern und Regierungsvertretern, das die in Nizza feierlich proklamierte „Europäische Charta der Grundrechte“ erarbeitet hat.

Die Ratifizierung steht noch bevor

Ein weiteres Jahr verging, ehe die Staats- und Regierungschefs jenen neuen Konvent einberiefen. Unter Vorsitz von Valéry Giscard d'Estaing erarbeiteten zwischen Februar 2002 und Juni 2003 die Vertreter von Regierungen und Volksvertretungen der EU-Länder mit Europaabgeordneten und EU-Kommissaren die Grundlage jenes Dokuments, das auf dem jüngsten Gipfeltreffen angenommen wurde.

Als „Verfassung für Europa“ soll es in die Geschichtsbücher eingehen und dort den „Vertrag von Nizza“ als schnell vergänglich erscheinen lassen. Dazu kann es jedoch erst kommen, wenn die Verfassung die Ratifizierungshürden in den Mitgliedstaaten genommen hat.

Weniger Integration und „doppelte Mehrheit“

Erleichtert hob auch Bundeskanzler Schröder nach dem monatelangen Gezerre der 25 EU-Partner die „historische“ Bedeutung des Dokuments hervor. Dennoch war auch in Brüssel Ungewißheit angesichts der kommenden Debatten über die Verfassung zu spüren. Geschickt hatten die Premierminister Blair und der polnische Ministerpräsident Belka die Zeit dazu genutzt, dem Konventsentwurf integrationspolitische Zähne zu ziehen.

Da der Einstimmigkeitszwang nicht zuletzt in der Außen- und Sicherheitspolitik die Regel bleiben wird, dürften Forderungen nach Überarbeitung des Verfassungsvertrags zwar länger als beim Vertrag von Nizza, aber nicht unendlich auf sich warten lassen. Das gilt für das mit Blick auf künftige Beschlüsse der Regierungen jetzt vereinbarte System der „doppelten Mehrheit“. Es verspricht mehr, aber nicht jene Handlungsfähigkeit, die der Konventsvorschlag verhieß.

Die Hoffnung: handlungsfähiger und demokratischer

Der SPD-Europaabgeordnete Klaus Hänsch, der gemeinsam mit dem CDU-Politiker Elmar Brok das Parlament in der Regierungskonferenz vertreten hatte, ist zu dem Schluß gelangt, daß mehr als 90 Prozent der Reformideen des Konvents in die Verfassung eingeflossen seien. Sie müssen sich vor allem an den Anforderungen messen lassen, die Ende 2001 an den Konvent gestellt wurden: Europa sollte für die Bürger durchschaubarer, handlungsfähiger und demokratischer werden.

Anhänger einer bundesstaatlichen Ausrichtung Europas werden sich mit Skeptikern der Integration darin einig sein, daß die Verfassung ungleich klarer strukturiert ist als die bisherigen Verträge. Nach den Grundzielen und -werten der Union sowie Zuschnitt und Rolle der Institutionen (Teil 1) folgen Grundrechte der Bürger (Teil 2), Funktionsweise der einzelnen Politikfelder (Teil 3) sowie - unter anderem - im Schlußteil (Teil 4) die Möglichkeiten zur Änderung der Verfassung. Angesichts der kategorisch ablehnenden Haltung Frankreichs war absehbar, daß die Forderung nach einem ausdrücklicheren Bezug auf das christliche Erbe in der Präambel der Verfassung keine Chance hat.

Vereinfachung der Entscheidungsverfahren

Über der hitzigen Debatte über Einfluß und Macht im Ministerrat, dem Beschlußorgan der Regierungen, sind manch andere Aspekte der Verfassung übersehen worden, die bald stärker im Vordergrund stehen dürften. Das gilt für die Vereinfachung der Entscheidungsverfahren.

Statt von der weniger verbindlich erscheinenden „Richtlinie“ soll künftig von „Rahmengesetzen“ die Rede sein. Die latenten Spannungen zwischen EU sowie Mitgliedsländern und Regionen lindern soll eine klarere Kompetenzverteilung; bei Streitigkeiten soll der EU-Gerichtshof schlichtend eingreifen können. Die in der Charta der Grundrechte enthaltenen Bestimmungen werden grundsätzlich ebenfalls einklagbar sein.

Eingeschränkter Einstimmigkeitszwang

Entscheidend für die Handlungsfähigkeit einer EU mit demnächst 27 oder 28 Mitgliedsländern dürften die Entscheidungsverfahren im Ministerrat sein. Der Einstimmigkeitszwang soll eingeschränkt werden; besonders in der Innen- und Rechtspolitik sollen häufiger Mehrheitsentscheidungen möglich sein.

Nach dem Streit über die doppelte Mehrheit muß sich erst zeigen, wie groß die Vorteile des jetzt ausgehandelten und mit zusätzlichen Klauseln versehenen Systems der „doppelten Mehrheit“ gegenüber dem von November an für fünf Jahre gültigen Modell von Nizza sind. Grundsätzlich ist für Mehrheitsbeschlüsse künftig die Zustimmung von 55 Prozent der Regierungen erforderlich, die wiederum 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren müssen. Mit Rücksicht auf Spanien und Polen, nicht zuletzt angesichts der Gefahr, daß sie Verfassung dort abgelehnt werden könnte, hat sich die EU-Mehrheit jedoch zu erheblichen Abstrichen bereit gefunden.

Kopfzerbrechen selbst für Fachleute

Konventspräsident Giscard d'Estaing hatte einst die Losung ausgegeben, die Verfassung müsse so geschrieben sein, daß sie jeder Gymnasiast in Europa begreife. Auch der neue Grundvertrag wird jedoch selbst Europafachleuten Kopfzerbrechen bereiten.

So wird in Artikel 201 des dritten Teils umschrieben, unter welchen Voraussetzungen die Fachminister (der „Ministerrat“) im Zusammenspiel mit dem Europäischen Rat (den Staats- und Regierungschefs) auf Vorschlag des künftigen europäischen Außenministers mit Mehrheit entscheiden können sollen. Demnach soll der Ministerrat mehrheitlich beschließen können, wenn er „auf Vorschlag des Außenministers, den ihm dieser auf ein spezielles Ansuchen des Europäischen Rates hin unterbreitet, das auf dessen eigene Initiative oder auf die des Außenministers zurückgeht, einen Beschluß über eine Aktion oder eines Standpunkts der Union erläßt“.

Das Europäische Parlament als Gewinner

Wie schon bei den vorangegangenen Vertragsänderungen von Luxemburg (1985), Maastricht (1991), Amsterdam (1997) sowie Nizza (2000) dürfte das Europäische Parlament auch aus den Verhandlungen als ein großer Gewinner aus der Regierungskonferenz hervorgehen.

Hänsch hat errechnet, daß die einzige europäische Institution, die unmittelbar von den Bürgern legitimiert ist, künftig bei 95 Prozent der Gesetzgebungsverfahren gleichberechtigt mit den Regierungen entscheiden darf. Beim Haushaltsrecht erhalten die Abgeordneten die Möglichkeit, unmittelbar auf die Agrarausgaben Einfluß zu nehmen, die nach wie vor mehr als 40 Prozent des EU-Haushalts ausmachen.

Im gegenwärtigen Streit über die Person des Kommissionspräsidenten zeigt sich ebenfalls, daß die Stellung des Parlaments gestärkt wurde. Nicht zuletzt der Hinweis auf den in der Verfassung vorgesehenen Passus, daß die EU-Regierungen bei der Benennung des Kommissionspräsidenten das Ergebnis der Europawahl berücksichtigen müssen, schmälert die Chancen von sozialdemokratischen und liberalen Anwärtern zugunsten eines Bewerbers aus dem Lager der Christlichen Demokraten, die vor Wochenfrist als stärkste Kraft in Parlament bestätigt wurden. Noch nicht klar ist, welche Rolle der hauptamtliche Präsident des Europäischen Rats spielen wird.

Mehr Integration: Alle oder keiner

Wie stets bei EU-Verträgen stellt sich auch bei der Verfassung die Frage nach ihrer künftigen Fortentwicklung und - allgemein - möglichen Integrationsfortschritten. Stärker beschnitten als vom Konvent gewünscht wird die Möglichkeit einer Gruppe von Staaten, durch eine engere Zusammenarbeit in der Außen- und Sicherheitspolitik auf dem Weg der europäischen Einigung voranzuschreiten.

Auch die Möglichkeit, ohne Regierungskonferenz Teile der Verfassung zu ändern, wird im Vergleich zum Konventsentwurf beschnitten. Einstimmig kann der Europäische Rat beschließen, für bestimmte Politikfelder zu Mehrheitsentscheidungen überzugehen. Bei inhaltlichen Änderungen ist es jedoch weiterhin erforderlich, daß alle Staaten den Vorgang ratifizieren. Grundsätzlich ist vorgesehen, daß bei Verfassungsänderungen ein „Konvent“ einberufen werden soll - ein klares Zeichen dafür, daß auch die Staats- und Regierungschefs die Überlegenheit der Konventsmethode gegenüber dem bloßen Verhandeln auf einer Regierungskonferenz anerkannt haben.

Offiziell wird auch das erst dann gelten, wenn die Verfassung in Kraft tritt. Sollten zwei Jahre nach ihrer Unterzeichnung erst vier Fünftel der EU-Staaten sie ratifiziert haben und in mindestens einem Land „Schwierigkeiten“ aufgetreten sein, muß sich der Europäische Rat mit „der Frage“ befassen. Wie er sie gegebenenfalls lösen könnte, darüber verrät auch der jetzt vorliegende Verfassungstext nichts.