21.06.2004 · Ab 2009 soll bei Entscheidungen der EU-Regierungen das Prinzip der doppelten Mehrheit gelten, wenn auch stark eingeschränkt. Dabei wird die Bevölkerungsstärke eines Landes berücksichtigt, sprich: mehr Einwohner, mehr Gewicht.
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Einer von vielen Entwürfen
Den größten Streit gab es während der Verhandlungen über die EU-Verfassung über das künftige Abstimmungsverfahren bei Mehrheitsentscheidungen des Ministerrats.
Vom 1. November 2009 an, wenn die Europäische Union nach den für das Jahr 2007 erwarteten Beitritten Bulgariens und Rumäniens und - möglicherweise etwas später - auch Kroatiens, 27 oder 28 Mitglieder haben wird, gilt bei Entscheidungen der Regierungen das Prinzip der sogenannten doppelten Mehrheit.
Kleine gegen große Länder
Diesem System liegt die Idee zugrunde, daß Entscheidungen der Regierungen sowohl eine Mehrheit der Staaten als auch exakt die Bevölkerungsverhältnisse in der Europäischen Union widerspiegeln sollten. Ähnlich den unterschiedlich vielen Stimmen der Länder in Bundesrat sahen schon die Römischen Verträge eine Stimmengewichtung vor, die den Bevölkerungsverhältnissen Rechnung trug, aber kleinere Länder begünstigte. So verfügen derzeit Polen und Spanien über jeweils acht, die vier größten Länder (Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Italien) über jeweils zehn Stimmen.
Der Vertrag von Nizza hat die Machtverhältnisse weiter zuungunsten der vier bevölkerungsreichsten Länder verändert. Sie haben jeweils 29 Stimmen, Polen und Spanien, obwohl sie gemeinsam weniger Einwohner haben als die Bundesrepublik, erhalten nach wie vor nur jeweils zwei Stimmen weniger als Deutschland. Das erklärt auch, warum Spanien und Polen bis zuletzt das Ergebnis der Verhandlungen über die „doppelte Mehrheit“ an den Bestimmungen des Nizza-Vertrags gemessen haben. Beide Regierungen haben sich zwar dem Grundsatz der doppelten Mehrheit seit März nicht mehr widersetzt, aber auf Klauseln bestanden, welche ihre Blockademöglichkeiten bei Mehrheitsentscheidungen erweitert hätten.
Ein bißchen mehr Einfluß für die Großen
Der Konvent hatte nur zwei Kriterien vorgeschlagen: Mehrheitsbeschlüsse sollten sich auf mindestens die Hälfte der Regierungen stützen; in den Staaten, die diese Regierungen vertreten, sollten aber mindestens 60 Prozent der EU-Bevölkerung leben. Diese Schwellen sind in der Regierungskonferenz um jeweils fünf Prozentpunkte, also mindestens 55 Prozent der Regierungen sowie mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung, heraufgesetzt worden.
Die Verfassung enthält überdies drei präzisierende Klauseln, welche die Beschlußfassung weiter erschweren können. Das gilt besonders für einen gesonderten Beschluß der Regierungen, der am Tag des Inkrafttretens der Verfassung - frühestens wohl im Jahr 2007 - angenommen und dann rechtswirksam werden soll. Danach sollen ablehnende Regierungen einen Mehrheitsbeschluß zunächst verhindern können, wenn sie gemeinsam so stark sind, daß sie jeweils drei Viertel der sich aus Artikel 24 ergebenden Schwellenwerte zur Bildung einer Sperrminorität erreichen.
Sperrklausel nicht nur bei „vitalen nationalen Interessen“
Dem Vernehmen nach verspricht sich die polnische Regierung von dieser Klausel, daß sie die Chancen für die Ratifizierung der Verfassung entscheidend verbessere. Die Berufung auf diese Klausel hätte allerdings nicht zur Folge, daß eine Entscheidung auf unbestimmte Zeit verschoben werden könnte; die durch EU-Recht vorgesehenen Fristen sollen davon „unbeschadet“ bleiben.
Ebensowenig wird verlangt, daß die Berufung auf diese Klausel nur zur Wahrung „vitaler nationaler Interessen“ zulässig wäre. Die Sonderklausel soll zunächst von 2009 bis 2014 gelten, dann mit einem Beschluß des EU-Ministerrats mit qualifizierter Mehrheit aufgehoben werden können.
Furcht vor einem Bündnis der Schwergewichte
Die zunächst vorgesehene Passage, daß die Klausel mit einfacher Mehrheit gestrichen werden könnte, verschwand unmittelbar vor Schluß des jüngsten Gipfeltreffens. In der Praxis soll der einfache Abstimmungsmechanismus erst einmal zur Anwendung gekommen sein. Ferner soll die Verfassung ohne zeitliche Begrenzung festschreiben, daß sich nicht weniger als vier Mitgliedstaaten zu Sperrminorität zusammenfinden können.
Mit dieser Bestimmung soll verhindert werden, daß schon drei größere Staaten, in denen gemeinsam mehr als 35 Prozent der EU-Bevölkerung leben, Mehrheitsentscheidungen blockieren. Dahinter steht insbesondere die Befürchtung, daß Deutschland und Frankreich, die ihre Haltung meist aufeinander abstimmen, im Bündnis mit einem weiteren großen Staat - Italien oder Großbritannien - Mehrheitsentscheidungen verhindern könnten.
Höhere Schwelle für schwerwiegende Entscheidungen
Schließlich sieht die Verfassung insbesondere für Fälle, bei denen die Regierungen nicht - wie bei der Gesetzgebung - auf Vorschlag der Kommission entscheiden, eine erhöhte Schwelle von mindestens 72 Prozent der Staaten vor. Konsequenzen hat dies insbesondere für die Wirtschafts- und Währungspolitik.
In der Außen- und Sicherheitspolitik, in der Mehrheitsentscheidungen ohnehin an bestimmte Klauseln und zumeist eine vorherige einstimmige Ermächtigung durch die Staats- und Regierungschefs geknüpft sein sollen, hat die erhöhte Schwelle in der Praxis eine geringere Bedeutung. Auf den Feldern der Innen- und Rechtspolitik, für die künftig Mehrheitsentscheidungen vorgesehen sind, aber die Kommission im Gegensatz zur sonstigen Praxis kein alleiniges Initiativrecht besitzen soll, ist ebenfalls die erhöhte Schwelle von 72 Prozent angesetzt.
