Europa Mehr Europa - aber wie?

Nach langer Pause gibt es, ungewöhnlich und unerwartet, endlich eine öffentliche Grundsatzdebatte über Zustand und Zukunft der Einigung Europas. Manche möchten die Krise, die Europa erfasst hat, zum Anlass nehmen, die Europäische Union geographisch, institutionell und konzeptionell zurückzubauen und durch ein Binnenmarkt-Europa souveräner Nationalstaaten zu ersetzen. Mit ihnen setzt sich dieser Beitrag nicht auseinander. Andere sehen in der gegenwärtigen Krise die Mutter der Politischen Union und die Verpflichtung und Chance, der Einigung Europa neuen Schwung zu verleihen: Wann, wenn nicht jetzt?

In Deutschland hat Außenminister Westerwelle mit einigen seiner europäischen Kollegen mehr oder weniger tief in die Truhe abgelegter Reformwünsche gegriffen. Bundesfinanzminister Schäuble hält, sekundiert von einigen Stimmen aus Regierungen und Wissenschaft, tapfer die Fahne eines künftigen EU-Finanzkommissars hoch. Der SPD-Vorsitzende Gabriel fordert unter anderem mehr Rechte für das Europäische Parlament und die Einsetzung eines neuen Konvents. Jürgen Habermas wird nicht müde, die Nationalstaaten zur Abgabe von Souveränität zu mahnen, damit die Bürger sich in einem demokratischeren Europa wiederfänden. Aus Publizistik und Parteien ruft es nach diesem und jenem, hier und da auch nach der bundesstaatlichen „Finalität“ des Ganzen. Im restlichen Europa ist die Begeisterung gedämpft.

Krisen, so heißt es, hätten in der Geschichte der europäischen Einigung am Ende immer zu „mehr Europa“ geführt. Wirklich immer? Und einfach so?

Kein Naturgesetz

Das Scheitern der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) in der französischen Nationalversammlung im Jahr 1954 (Konrad Adenauer: „Mein Gott, was soll aus Deutschland werden?“) war auch das Ende des bereits konzipierten Vertrags über die Europäische Politische Gemeinschaft (EPG). Die sechs Gründerstaaten der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl beendeten die Krise im Jahr 1957 mit dem Vertrag über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG). Sie begrenzten die vertragliche Fortentwicklung der europäischen Einigung auf das Ökonomische.

Als Frankreich im Jahr 1965 mit der „Politik des leeren Stuhls“ die Sitzungen des EWG-Ministerrats boykottierte, um den Übergang vom Einstimmigkeitsprinzip zum Mehrheitsprinzip bei Ratsentscheidungen zu verhindern, beendeten die Mitgliedstaaten die Vertragskrise mit dem De-facto-Verzicht auf die vertraglich vorgesehenen Mehrheitsentscheidungen: Der „Luxemburger Kompromiss“ von 1966 behinderte viele Jahre den Fortgang der Einigung.

Die „Eurosklerose“ der siebziger und Anfang der achtziger Jahre, jene als Krise empfundene wirtschaftliche und politische Stagnation Europas, wurde durch die Schaffung des Binnenmarktes überwunden. Das gelang nicht durch einen neuen Vertrag, sondern durch die „Einheitliche Europäische Akte“, eine neue Vereinbarung zur Aktivierung des bestehenden Regelwerks.

Andere Zeiten, andere Ursachen, andere Krisen, gewiss. Die drei Beispiele zeigen aber: Die europäische Einigung ist stark genug, um Krisen zu überstehen. Aber es ist kein Naturgesetz, dass Krisenzeiten zu „mehr Europa“ führen. Zu den Gangarten der Einigung gehört auch die Seitwärtsbewegung.

Den EU-Vertrag ändern?

Zur Überwindung der europäischen Krise, die nicht nur eine der Schulden und des Wachstums, sondern auch eine der Legitimation und des Vertrauens ist, verfolgen die Mitgliedstaaten der Union eine Art Doppelstrategie: Krisenmanagement durch Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), Fiskalpakt und Bankenunion einerseits, Reform des Vertrages von Lissabon zur Korrektur einiger Versäumnisse und Fehler bei der Gründung der Währungsunion und der Einführung des Euro andererseits. Mitte Dezember, während über die Finanzplanung der Union für die Zeit von 2014 bis 2020 noch gestritten wird, soll Ratspräsident Herman Van Rompuy den Staats- und Regierungschefs einen Zeitplan für mehr oder weniger weitreichende Änderungen des EU-Vertrags vorlegen.

Die Ziele sind groß und klar: die Währungsunion gegen künftige Krisen sichern; die demokratische Legitimation der europäischen Politik verbreitern und es ihr ermöglichen, ihren Vorrang vor der Macht der Märkte wiedereinzunehmen; das Vertrauen der Europäer und der Welt in die Zukunftsfähigkeit der Union zurückgewinnen.

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Die Ausgangslage ist ungünstig und obskur: Frankreich will seine Souveränität nicht verlieren, Deutschland sein Geld behalten, Großbritannien möglichst viele Kompetenzen aus Brüssel zurückholen. Die „Gläubigerstaaten“ rufen nach der Vergemeinschaftung von Disziplin und Kontrolle, das Echo der „Schuldnerstaaten“ klingt nach der Vergemeinschaftung von Haftung und Transfer. Alle Regierungen wollen die Vertragsänderungen so gering halten, dass die Ratifizierung keine Volksabstimmung erfordert. Und die Bürger in allen Mitgliedstaaten wollen ein Ende der Krise. Ein Diskurs über europäische Vertragskonstruktionen erreicht sie nicht.

Ein strategisches Dilemma

Ziel und Ausgangslage offenbaren ein strategisches Dilemma: Für die Überwindung der aktuellen Krise kommt die Vertragsreform zu spät, für die Erneuerung des Vertrauens in die Union ist sie zu klein. Sie müsste groß genug sein, um die Wünsche und Hoffnungen der Bürger aufgreifen zu können, aber sie bleibt mit ihren konkreten Vorschlägen im Technokratisch-Institutionellen stecken. Sie müsste mit einem zukunftweisenden politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder kulturellen Projekt verbunden sein, aber anstatt auf Vertrauen und Ermutigung setzt die Reform auf Kontrolle und Angstbewältigung.

Die EU-Kommission hat ihre Vorstellungen aufgeschrieben, wie eine „echte Wirtschafts- und Währungsunion“ schrittweise verwirklicht werden kann. Diese „Vision“, wie sie Kommissionspräsident José Manuel Barroso genannt hat, versprüht den Charme eines Kalenders. Eine Vertragsreform, deren wichtigstes, wenngleich verdecktes Ziel es zu sein scheint, die Grundlage für Eurobonds zu schaffen, kann zwar die Rufe nach ihnen eine längere Zeit übertönen. Die Bereitschaft zu mehr finanzieller Solidarität auf der einen und mehr Solidität auf der anderen Seite wächst dadurch nicht.

In Deutschland sind sich Regierung und Opposition bis auf einige Ausnahmen über „mehr Europa“ weitgehend einig. Im Konkreten geben sich die Deutschen jedoch zugeknöpft - nicht nur im Finanziellen. Gerade die deutschen Vorstellungen laufen darauf hinaus, Entscheidungen durch Automatismen zu ersetzen. Sie machten die Konstruktion der Union nicht flexibler und reaktionsfähiger, sondern starrer und brüchiger. Die nächste Krise wird keine Wiederholung der aktuellen sein. Ein Vertrag, der ihr mit den Strategien und Instrumenten der vergangenen Krise begegnen will, hat die Bruchstelle bereits eingebaut.

Auf Recht und Gesetz gebaut

Das verweist auf ein Problem, das grundsätzlicher ist, als es in der gängigen Vertragsbruchpolemik über Euro-Rettung, Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank und Haftungsunion zum Ausdruck kommt: „Wir wollen ein demokratisches und rechtsstaatliches Europa“, sagte unlängst der Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Voßkuhle. Wir können gar nichts anderes wollen, und die anderen auch nicht. Die Union bleibt auf Recht und Gesetz gebaut, oder sie bricht zusammen. Das gilt für alle. Aber das deutsche Verständnis von dem Maß an rechtlicher Absicherung ist von einem tiefsitzenden Misstrauen in die Prozesshaftigkeit von Politik geprägt. Das hat mit der deutschen Geschichte zu tun, kann aber in seiner Rigorosität und Enge von anderen in Europa mit ihren geschichtlichen Erfahrungen nicht geteilt werden.

In Brüssel und in einigen anderen Hauptstädten wird mit Sympathie darüber diskutiert, einen eigenen Haushalt für die Eurozone zu schaffen. Er würfe, wenn es so käme, eine ganze Reihe kaum lösbarer Probleme und unbedachter Folgen auf. Frankreich sieht in einem Eurohaushalt ein Instrument zur makroökonomischen Wachstumsförderung, Deutschland das Zuckerbrot für Reformanstrengungen in den Krisenstaaten. In dem einen wie in dem anderen Fall würde er ein Transferhaushalt. Der Streit über Ausrichtung, Finanzierung und Volumen wäre ebenso unübersichtlich wie endlos.

Eine Vergemeinschaftung nennenswerter Teile der nationalen Finanz- und Haushaltspolitik wird es nicht geben. Ebenso wenig einen EU-Finanzkommissar, der über wirkliche Durchgriffsrechte verfügt. Die Zeit ist vorbei, in der ein Stabilitätspakt in dem Glauben geschlossen werden konnte, er gelte nur für die anderen und brauche auf Deutschland nie angewendet zu werden. Frankreich wird eine Ex-ante-Kontrolle seines Haushalts nicht akzeptieren. Und keine Bundesregierung wird es riskieren, in Karlsruhe bei dem Versuch zu scheitern, die sehr engen Spielräume auszuloten, die das Bundesverfassungsgericht gelassen haben könnte. Am Ende stünde ein Vertrag, der „mehr Europa“ nicht als mehr Vergemeinschaftung, sondern als mehr Intergouvernementalisierung festschriebe.

Irrwitz Eurokammer

Der Haushalt der Eurozone soll zwecks Verbreiterung der demokratischen Legitimation auch von einer Art „Eurokammer“ beraten (?), kontrolliert (?), entschieden (?) werden. Sie soll (nach welchem Schlüssel?) aus Abgeordneten der nationalen Parlamente und Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus den Eurostaaten zusammengesetzt sein. Das machte die Entscheidungsabläufe zwischen der Union und den Mitgliedstaaten noch undurchsichtiger als derzeit und verwischte die Verantwortlichkeiten von Personen und Institutionen sowohl auf der nationalen als auch auf der europäischen Ebene bis zur Unkenntlichkeit. Anstatt Klarheit schaffte die Eurokammer Konfusion. Was als ein Mehr an parlamentarischer Demokratie in der Union daherkommt, entpuppt sich in der Realität als ein Weniger.

Mit dem Vereinigten Königreich ist eine Reform der Europäischen Verträge in absehbarer Zeit ohnehin nicht zu bewerkstelligen. Wer unter den Bedingungen einer Austrittsdrohung Vertragsverhandlungen führen will, der muss schon an die reinigende Kraft des Fegefeuers glauben. Würde es dessen ungeachtet dennoch zu Verhandlungen kommen, wüchse jeder britischen Regierung ein kaum kalkulierbares Erpressungspotential zu. Am Ende wären die Briten geradezu eingeladen, in dem angekündigten Referendum ein relativ risikoarmes „No“ zu einer Vertragsänderung zu sagen, anstatt sich zu einem hochriskanten Austritt aus der EU verhalten zu müssen.

Die Vertragsreform müsste von allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden - je weiter sie ginge, desto häufiger durch Volksabstimmungen. Die sind unter den Lasten der Krise nirgendwo zu gewinnen. Wenn es nicht um die EU-Mitgliedschaft selbst, sondern „nur“ um die Entscheidung über einige Vertragsänderungen ginge, wäre die Versuchung groß, „Nein zu Europa“ zu sagen. Das Scheitern einer Reform, deren wichtigster Inhalt die strukturelle und politische Stärkung der gemeinsamen Währung wäre, setzte die Euro-Krise wirklich in Gang.

Die richtige Strategie: Seitwärtsbewegung

Eine Vertragsreform würde über Jahre ein erhebliches Potential an Aufmerksamkeit, Willenskraft und Kompromissfähigkeit binden und am Ende doch die notwendige Substanz und Reichweite für eine Politische Union vermissen lassen. Die dem Ziel und den Fähigkeiten angemessene Strategie zu mehr Europa kann daher nur eine Seitwärtsbewegung sein: zum einen die Schärfung und Vervollständigung des in ESM, Fiskalpakt, Bankenunion und Eurogruppe vorhandenen Instrumentariums durch die 17+x Mitgliedstaaten, zum anderen die volle Anwendung und politische Belebung des geltenden EU-Vertrages.

Mit ESM, Fiskalpakt und Bankenunion sowie dem Handeln von EZB und Eurogruppe ist neben dem Vertrag, aber mit ihm verknüpft, schon ein gutes Stück „mehr Europa“ entstanden. Entstanden ist aber nicht zuletzt auch ein Maß an Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten, das weder beim Abschluss des Vertrages von Maastricht vor zwanzig Jahren noch bei der Einführung des Euro vor zwölf Jahren gefordert oder erwartet wurde. Wer für die kommenden Jahre nach mehr und anderem sucht, der kann im geltenden Vertrag fündig werden.

Die engere und verbindliche Koordinierung der nationalen Wirtschafts-, Finanz- und Haushaltspolitik bleibt unbestreitbar notwendig, zumindest in der Eurozone. Die Eurostaaten können nur sich selbst daran hindern, das zu tun, wozu sie der Lissabon-Vertrag zusammen mit dem Fiskalpakt und der Bankenunion verpflichtet. Die Bewältigung der langfristigen Folgen der Krise erfordert eine gemeinsame Politik des Forderns und Förderns, der Belebung von Wachstum und Beschäftigung und der solidarischen Standfestigkeit beim Warten auf die Erfolge - nicht neue Vertragsartikel.

Auf nahezu allen Feldern von der Sozial- über die Beschäftigungspolitik bis zu Steuern und Finanzmarktregulierung ist „mehr Europa“ auch ohne Vertragsänderung möglich - wenn die politischen Mehrheiten in den Mitgliedstaaten und im Europäischen Parlament es wollen. Wenn es sie nicht gibt, können sie in der politischen Realität Europas durch keinen noch so integrationsfördernden Vertragsartikel ersetzt werden.

Mehr Demokratie

Ehe der Ruf nach mehr Demokratie die neuen Ansätze des Vertrages von Lissabon erbleichen lässt, sollten diese erst einmal wahrgenommen, ausprobiert und mit politischem Leben gefüllt werden: Im Jahr 2014 wird der Präsident der EU-Kommission vom Europäischen Parlament gewählt, also durch den Ausgang der Europawahl legitimiert. Die EU-Kommission wird um ein Drittel verkleinert und kann immer mehr in die Rolle einer europäischen Regierung hineinwachsen. Im Rat werden die Gewichtung der Stimmen und die Definition der Mehrheit zugunsten der bevölkerungsreicheren Mitgliedstaaten verschoben. Das europäische Bürgerbegehren steht schon jetzt zur Nutzung bereit.

Das Parlament ist längst an der Rechtsetzung zur Lösung der Krise beteiligt. An der aus dem Fiskalpakt und Bankenunion fließenden Rechtsetzung hat es entscheidenden Anteil. Mit alldem befindet sich die Union gewiss noch in der ersten Etappe auf dem Weg zu der ersten, voll ausgebauten transstaatlichen Demokratie der Welt. Aber wer glaubt, die erste Etappe überspringen zu können, der riskiert es, bei der zweiten ins Straucheln zu geraten.

Im EU-Vertrag ist die Möglichkeit zur „verstärkten Zusammenarbeit“ längst verankert. Auch sie öffnet eine Tür zu „mehr Europa“. Die Zustimmung aller Mitgliedstaaten ist dafür nicht erforderlich, ein Drittel genügt. Die Finanztransaktionssteuer ist dafür ein Beispiel. Ein anderes könnte die gemeinsame Sicherung der Energieversorgung werden. Auch in der Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Rüstungspolitik gibt es viele ungenutzte Möglichkeiten, um mehr Gemeinsamkeit in der Union zu praktizieren. Das Ansehen Europas in der Welt sinkt. Sie erwartet politische Präsenz - heute, nicht erst im Jahr 2020.

Differenzierung nach Feldern und Projekten

Die Forderung nach „mehr Europa“ erfordert den politischen Willen und die Fähigkeit, in der Union nach Feldern und Projekten zu differenzieren. Sie spaltet sie nicht in Kern und Peripherie, Avantgarde und Nachzügler, Schuldner und Gläubiger oder gar Hartwährungs- und Weichwährungsländer. Jede Spaltung in geographische, ökonomische oder konstitutionelle Gruppen führte zur Auflösung der Union. Differenzierung dient der Bewahrung von Einheit und Vielfalt.

Kein Zweifel, die gegenwärtige Krise ist eine Zäsur. Es geht tatsächlich um mehr als um die Übertragung weiterer Kompetenzen auf Brüssel. Es geht längst darum, die in allen Mitgliedstaaten begonnene Renationalisierung nicht nur der Europa-Politik zurückzudrängen und der politischen Radikalisierung der Massen gegen das nationale wie gegen das europäische „System“ die Antriebskräfte zu nehmen.

Es geht auch längst darum, die in allen Mitgliedstaaten trotz wütender Kritik und nagender Zweifel noch immer vorhandenen proeuropäischen Grundeinstellungen durch europäisches Handeln zu festigen, statt sie durch das Warten auf neue Vertragskonstruktionen erodieren zu lassen. Niemand sollte glauben, die Bürger wünschten sich heute von Europa nichts sehnlicher als eine neue Vertragsdebatte.

Vom krummen Holz

Die Union, so heißt es, gleiche einem Fahrrad, das vorangetrieben werden muss, damit es nicht umfällt. Das mag so sein. Aber dafür müssen es die Mitgliedstaaten nicht mit einem neuen Rahmen ausstatten. Sie sollten vielmehr kräftiger in die Pedale treten. In der „konstruktivistischen Blickrichtung“ (Habermas) mag das unbefriedigend sein. Sie ist freilich eine sehr deutsche. Wir Deutschen lieben solche geraden Gedanken. Aber Europa ist vom krummen Holz, und wir sind nur ein Teil des Ganzen.

Die Zeit für einen europäischen Konvent und einen neuen Vertrag wird kommen. Bisher sind alle Krisen der Einigung Europas durch eine Verlagerung der Probleme und ihrer Lösungen in die Brüsseler Institutionen bewältigt worden. Jetzt verlangen die Erhaltung und Fortentwicklung der Einheit Europas zum ersten Mal Anstrengungen und Opfer von den Bürgern selbst. Wenn sie dazu willens und fähig sind, beglaubigen sie die Zukunftsfähigkeit des geeinten Europa. „Mehr Europa“ muss sich ereignen, bevor es konstruiert wird.