Eurokrise: Flucht nach vorn

Konstantinos Simitis beim Münchner Wirtschaftsgipfel

Die Defizite Griechenlands sind, wie oft und wider besseres Wissen behauptet wird, keineswegs der ausschließliche Grund für die heutige Krise der Eurozone. Griechenlands Schwierigkeiten waren auch nicht etwa nur ein Missgeschick der EU. Sie brachten vielmehr die Schwächen der bisherigen wirtschaftlichen Steuerung ans Licht und unterstrichen eindringlich die Notwendigkeit einer Neubestimmung der wirtschaftlichen Zusammenarbeit.

Dass die Krise der Eurozone auch andere Ursachen hat, illustriert unter anderem das Beispiel Spaniens. Obwohl Spanien noch 2006 eine staatliche Verschuldung von lediglich 31 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) aufwies und das Haushaltsdefizit unterhalb der Schwelle von drei Prozent der Jahreswirtschaftsleistung lag, befindet sich auch dieses Land in einer Krise. Auslöser der Krise in Spanien waren die unbedachte Bautätigkeit, der Einbruch der Immobilienpreise, das Unvermögen der Banken, Kredite einzutreiben, sowie die letztlich unvermeidliche Intervention des Staates zur Rettung der notleidenden Banken und zur Eindämmung der Krisenfolgen.

Die Diskrepanz des Wachstumsniveaus zwischen Nord und Süd, die geringere Wettbewerbsfähigkeit der Staaten der Peripherie der Union sowie die großen Defizite ihrer Außenhandelsbilanzen sind weitaus ernstere Gründe für die wachsenden Schulden der Staaten des Südens als die Unfähigkeit der Politiker. Zwischen 2000 und 2007 lag das durchschnittliche jährliche Defizit der griechischen Handelsbilanz bei 8,4 Prozent des BIP. Das Handelsbilanzdefizit Portugals betrug in jenem Zeitraum im Durchschnitt 9,4 Prozent. Der entsprechende Handelsbilanzüberschuss Deutschlands betrug im gleichen Zeitraum 3,2 Prozent, jener der Niederlande 5,4 Prozent. Um dieses Defizit zu decken, sind die Staaten der Peripherie gezwungen, immer mehr Kredite aufzunehmen. Der Anstieg ihrer Staatsschulden ist der Preis dafür.

Entscheidend hat dazu der einheitliche Zins beigetragen, den die Währungsunion ihren Mitgliedern einbrachte. Der Zins für die Aufnahme von Krediten, der für Griechenland vor dem Beitritt zur Währungsunion zwischen 15 und 20 Prozent lag, sank nach dem Beitritt auf fünf Prozent. Als Folge davon stieg die Nachfrage nach Darlehen stark - und wurde befriedigt. Die Banken aller Unionsländer beteiligten sich an diesem Geschäft, ohne die Risiken zu beachten. Zwar gab es eine gemeinsame Währung und eine Zentralbank, doch eine europäische Aufsichtsbehörde, die zwecks Vermeidung der Überschuldung eines Mitgliedstaates hätte eingreifen können, gab es nicht. Erst 2012 sah man ein, dass es eine Aufsichtsbehörde für die Banken der Eurozone geben müsse.

Die Gefahr der Überschuldung einzelner Mitgliedstaaten der Eurozone war von den Gründern der Wirtschafts- und Währungsunion nicht vorhergesehen worden. Sie glaubten, der freie Kapitalverkehr sowie der Binnenmarkt würden dank der niedrigeren Arbeitskosten in den Staaten der Peripherie auch Investitionen garantieren. Auf diese Weise würde sich Gefälle zu den entwickelten Staaten nach und nach verringern. Dabei übersahen sie, dass sich der Konvergenzprozess nicht innerhalb weniger Jahre abschließen lässt. Auch waren die Gründer fälschlicherweise der Ansicht, dass die Überschreitung einer tolerablen Defizitgrenze in den Zahlungsbilanzen der südlichen Staaten dazu führen werde, dass die Banken die Finanzierung der Importe aussetzten.

Die geringe Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung hat Anlass zu der Behauptung gegeben, Griechenland und einige andere Staaten der Peripherie hätten der Wirtschafts- und Währungsunion nicht beitreten dürfen. Bei dieser Union handelt es sich jedoch nicht um einen Club hochentwickelter Staaten, sondern vielmehr um ein Entwicklungsstadium der Union zur Förderung der wirtschaftlichen Zusammenarbeit ihrer Mitglieder. Sie soll dazu verhelfen, die gemeinsamen Wachstumsbemühungen zu stärken, schrittweise die Konvergenz der Ökonimien zu fördern und die Chancen besser zu nutzen, die durch die Abschaffung der Grenzen in Europa entstanden sind. Mit anderen Worten: Die Wirtschafts- und Währungsunion ist ein gemeinsamer europäischer Fortschrittsplan.

Konsequenterweise muss sie in ihre Ausgestaltung sowohl die Stärkeren mit all ihren Möglichkeiten als auch die Schwächeren mit ihren Unzulänglichkeiten einbeziehen können. Dringend erforderlich ist deshalb ein Plan, der sowohl die Ungleichgewichte als auch die Tatsache berücksichtigt, dass die entwickelten Staaten nicht nur belastet werden, sondern dank ihrer Finanzdienstleistungen und ihrer Ausfuhren auch erhebliche Gewinne aus der Währungsunion erzielen.

Das politische, wirtschaftliche und soziale Netz, das bisher durch den gemeinsamen europäischen Kurs entstanden ist, stellt eine enorme Investition an Ideen, Kapital und Arbeit dar, die kein Mitgliedstaat ignorieren kann, ohne einen beträchtlichen Preis dafür zu zahlen. Die Auswirkungen einer Spaltung der Wirtschafts- und Währungsunion lassen sich nicht berechnen. Sie würden aber auch für jene, die meinen, die Union diene nicht vollständig ihren wirtschaftlichen Interessen, äußerst negativ ausfallen. Bei einem Zerfall der Währungsunion würden alle beteiligten Staaten stark an politischer Bedeutung und an wirtschaftlichen Möglichkeiten einbüßen.

Solidarität ist ein Begriff, der gewissen Ländern der Union nicht genehm ist. Sie verbinden mit ihm eine Interpretation, die sich ganz auf die Notwendigkeit konzentriert, jene Länder zu unterstützen, die ihren Verpflichtungen nicht nachkommen. Doch die Realität zwingt zu einem gegenseitigen Beistand, dessen Ausmaß nicht allein durch juristische Texte vorgegeben wird. Gewürdigt werden müssen auch die Beziehungen, die im Laufe der Zeit entstanden sind, und die damit verbundenen Gefahren und Vorteile.

Als die Wirtschafts- und Währungsunion gegründet wurde, gaben sich viele Beobachter in Großbritannien und den Vereinigten Staaten davon überzeugt, dass dieses Unterfangen nur scheitern könne. Sie behaupteten, einer Währungsunion müsse unbedingt eine politische Integration vorausgehen, es müsse also ein politisches Zentrum existieren, das Entscheidungen im Namen dieser Union treffen könne. Dieselben Skeptiker betonten während der Krise, dass Europa auf Schwierigkeiten stoße, weil die politischen Eliten den europäischen Kontinent gezwungen hätten, eine einheitliche Währung einzuführen, für die er noch nicht bereit gewesen sei.

Die bisherigen Erfahrungen haben diese Prognosen allenfalls teilweise bestätigt. Die Wirtschafts- und Währungsunion hat sich in den ersten Jahren in sämtlichen Mitgliedsländern positiv ausgewirkt. Dank hoher Wachstumsraten und reduzierter Kreditkosten haben sich die Staaten der Peripherie den entwickelten Staaten annähern können. Die Krise des Jahres 2007 zeigte freilich, wie fragil diese Entwicklung war. Sie stützte sich auf politische Vorstellungen, die dem freien Markt vorrangige Bedeutung verliehen. Auf die Bekämpfung negativer Phänomene wie der immer stärkeren Ausweitung der Defizite einzelner Staaten oder des Rückgangs der Wettbewerbsfähigkeit war diese Politik nicht vorbereitet, weil sie voraussetzte, dies alles regele der Markt.

Erst Ende 2009 gelangte man in der Eurozone zu der Erkenntnis, dass eine unterschiedliche Wettbewerbsfähigkeit zur Überschuldung von Staaten der europäischen Peripherie sowie zur Verunsicherung der Finanzmärkte führen kann. Es dauerte ungefähr fünf Monate, bis die EU im Frühjahr 2010 einen Rettungsplan für Griechenland erarbeitet hatte. Die vorläufige Europäische Finanzstabilisierungsfaszilität (EFSF) wurde gegründet und mit der Möglichkeit ausgestattet, 440 Milliarden Euro zur Stützung von Mitgliedstaaten zu verwenden. Griechenland erhielt einen Kredit von 110 Milliarden Euro und wurde unter die Aufsicht der Troika aus Europäischer Kommission, Europäischer Zentralbank sowie dem Internationalen Währungsfonds gestellt. Gemessen an der Vergangenheit, in der Zweifel und Unschlüssigkeit vorherrschten, war das trotz aller Verzögerungen ein entscheidender Schritt. Die Vertragsklausel, wonach die Mitglieder des Währungsunion nicht für Verbindlichkeiten eines anderen Mitgliedes aufkommen müssen, wenn dieses seine Verpflichtungen nicht einhält, wurde durch die Ereignisse überrollt. Trotz der deutlich negativen Reaktion der Öffentlichkeit in vielen Staaten hat man eingesehen, dass das Schicksal eines Mitgliedstaates das der anderen beeinflussen kann und gerade deshalb eine ständige Koordinierung sowie gemeinsames Handeln unabdingbar sind.

Die Troika traf mit Griechenland eine Vereinbarung darüber, welche Politik das Land befolgen muss, damit alle Raten des vereinbarten Kredits ausgezahlt werden. Diese Vereinbarung, auch bekannt als „Memorandum“, wurde allerdings ohne ausreichende Vorbereitung konzipiert und auf eine Weise angewandt, die Griechenlands Krise noch verschärft hat. Das Memorandum legte fest, dass Griechenland innerhalb von nur drei Jahren, also bis 2013, eine Haushaltslage wiederherzustellen habe, die den Regeln des EU-Vertrags entspricht. Diese Vorgabe lag weit über dem, was selbst Staaten mit weitaus besseren Voraussetzungen für einen Konjunkturaufschwung hätten leisten können. Sie war schlicht unrealistisch.

Die Folge davon war, dass Griechenland einerseits einen Defizitabbau von insgesamt etwa sechs Prozent des Bruttoinlandsprodukts für die Jahre 2010 und 2011 erzielte, andererseits jedoch eine Rezession von die dagewesenem Ausmaß erlebte. Laut dem „Memorandum“ hätte man mit einem Rückgang der griechischen Wirtschaftsleistung von ungefähr 8,6 Prozent des BIP zwischen den Jahren 2009 und 2012 rechnen müssen. Die tatsächliche Rezession fiel aber viel stärker aus. Sie wird bis Ende dieses Jahres wahrscheinlich etwa 23 Prozent und in den beiden kommenden Jahren etwa 30 Prozent betragen. Die optimistischen Prognosen des Memorandums haben sich mithin als völlig falsch herausgestellt. Die Rezession und eine wachsende Unsicherheit haben dann auch jegliche Investitionspläne zunichtegemacht.

Da die anfänglichen Berechnungen der Troika sich als unzutreffend erwiesen, war die Glaubhaftigkeit ihrer Politik dahin. Sie wurde dennoch weiter verfolgt. Vor jeder Auszahlung einer Kreditrate fanden neue Verhandlungen statt, um durch zusätzliche Maßnahmen die unrealistischen Ziele doch noch in der ursprünglich vorgesehenen Zeit zu erreichen. Die ständige Einführung von immer höheren Steuern und Belastungen haben der griechischen Bevölkerung den Eindruck vermittelt, dass die Reduzierung der Einkommen kein Ende nehmen werde und dass sowohl die Troika als auch die griechische Regierung einen ausweglosen Kurs eingeschlagen haben, ohne sich für dessen Konsequenzen zu interessieren. Der Protest hat ungekannte Ausmaße angenommen. Die Opposition erhält mit ihrer Behauptung, dass sie alle bisherigen Vereinbarungen neu verhandeln werde, immer mehr Zustimmung. Die Linke, einst vierte politische Kraft mit einem Zuspruch von ungefähr fünf Prozent der Wähler, ist jetzt stärkste Oppositionspartei mit 26 Prozent der Stimmen. Mehr noch: Die Meinung, Griechenland solle aus der Eurozone austreten, gewinnt bei vielen Griechen an Zustimmung.

Die Vertreter der Troika haben zu Recht mehrfach deutlich gemacht, dass die griechische Regierung einige der im Memorandum vorgesehenen Maßnahmen nicht oder noch nicht verwirklicht hat. Beträchtliche Verspätungen hat es in der Tat gegeben. So wurden Privatisierungen im Umfang von 50 Milliarden Euro vereinbart, doch sind bisher nur Vermögenswerte für etwa eine Milliarde Euro verkauft worden. Der versprochene drastische Abbau von Personal im öffentlichen Dienst ist ebenso ausgeblieben. Die Inkonsequenz der griechischen Regierung ist allerdings nicht allein auf ihren Unwillen zurückzuführen, sich den Gewerkschaften und überhaupt den korporativen Interessen zu stellen. Der Staatsapparat ist vielmehr nicht fähig, manche Aufgaben effektiv wahrzunehmen. Die öffentliche Meinung spricht sich zudem wegen der nachhaltigen Einkommensreduzierungen gegen nahezu jede Modifikation des Status quo aus.

Doch Strukturreformen sind in Griechenland unvermeidlich. Bei der Abfassung des Memorandums hätte ihnen der Vorrang vor Sparmaßnahmen gegeben werden müssen. Unterschiede in der Wettbewerbsfähigkeit oder der Verwaltungskapazität werden nämlich weder allein durch Haushaltsdisziplin noch durch die Auszahlung von Krediten zum Abbau von Schulden oder durch die Rekapitalisierung von Banken eingeebnet. Ihre Überwindung erfordert eine Wirtschaftspolitik, die konsequent Lösungen anstrebt, die nicht nur den Schwierigkeiten einzelner Mitgliedsstaaten gelten, sondern der EU insgesamt.

Die gemeinsame Währung sollte deshalb keineswegs lediglich als Mittel angesehen werden, einen gemeinsamen Markt zu schaffen, sondern vor allem als Möglichkeit, dem europäischen Projekt Sinn und Chancen zu geben, indem Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Fortschritt in der gesamten Union gefördert werden. Die Hauptakteure der Eurozone sind zu einer solchen Politik bisher jedoch nicht bereit. Sie würde eine viel engere Zusammenarbeit erfordern, wozu sich die führenden Länder nach wie vor nicht entschließen können.

Die Wirtschaftsregierung oder wirtschaftspolitische Steuerung, die die Eurozone benötigt, darf kein Flickwerk von Maßnahmen sein, die sich stets nur auf eine jeweils neu aufkommende Schwierigkeit beziehen. Nötig ist vielmehr der politische Wille, eine neue Struktur zu schaffen, die die vorhandenen Formen ergänzt oder sogar ändert. Das gegenwärtige System und die derzeitige Politik stützen sich auf schwerfällige Organe und orientieren sich an kurzfristigen Überlegungen und Entscheidungen. Das derzeitige System ist auch deshalb ungeeignet, weil Entscheidungen von zentraler Bedeutung die Einstimmigkeit der Mitgliedstaaten erfordert.

Ein offenkundiges Beispiel ist die griechische Krise, mit der sich der Europäische Rat, der Ecofin-Rat und die Eurogruppe seit Oktober 2010 in etwa 45 Sitzungen befasst haben. Ein befriedigendes Ergebnis hat sich nicht ergeben. Stattdessen wuchs der griechische Schuldenberg. Ein erster Schuldenschnitt war vom Europäischen Rat im Prinzip am 21. Juli 2011 beschlossen worden. Es hat jedoch bis März 2012 gedauert, bis er verwirklicht wurde. Man hatte damals gehofft, dies werde die endgültige Lösung sein. Kurz danach forderte der Internationale Währungsfonds jedoch einen weiteren Schnitt und verlangte einen ausdrücklichen Verzicht der öffentlichen Gläubiger auf ihre Forderungen. Sowohl Deutschland als auch andere Staaten wehrten sich dagegen. So verwundert es nicht, dass die Eurogruppe und der IWF im November 2012 erst nach langwierigen Verhandlungen und zwei Sitzungen, die insgesamt über 20 Stunden dauerten, die Auszahlung der nächsten Kreditrate an Griechenland in Höhe von 43,7 Milliarden Euro genehmigten.

Die Taktik, schrittweise über Konsolidierungsmaßnahmen in jedem einzelnen Land zu entscheiden, hat zur Folge, dass trotz ständiger Bemühungen der Erfolg letztlich ausbleibt. Stattdessen hätte man von Anfang an die Krise im europäischen Süden als Teil eines umfassenderen Problems sehen und eine dauerhafte Lösung anstreben müssen. Die Erwartung, wirtschaftliche Unterschiede in den Mitgliedstaaten allein mit Hilfe des Marktes zu überwinden, hat offenkundig nicht zu den angestrebten Ergebnissen geführt. Europa befand sich seit dem Jahr 2000 im Zustand der Lethargie. Es war nicht fähig, Wachstumsraten zu erzielen, die sowohl dem Norden als auch dem Süden Beschäftigung und Wohlstand hätten gewährleisten können. Im Jahr 1993 hatte die Europäische Kommission noch die Auffassung vertreten, dass Wachstumsprogramme für die europäische Infrastruktur von Verkehrs- bis zu Energienetzen notwendig seien, um die Wirtschaft im Kern der Union wie an ihrer Peripherie zu stärken. Die Finanzierung könne, so meinte man, durch die Besteuerung von Finanztransfers oder durch die Ausgabe von Euroanleihen gesichert werden.

Dieses Finanzierungskonzept hat sich bisher jedoch weder in der Europäischen Kommission noch in einer Mehrheit der Mitgliedstaaten durchgesetzt. Es herrscht stattdessen die Auffassung vor, jedes Land müsse selbst entscheiden, welche Wachstumsprogramme erforderlich seien. Außerdem müsse es diese auch selbst finanzieren. Projekte zur Finanzierung von Forschung und technologischem Fortschritt, die Forschungstätigkeiten in mehreren Ländern vorsahen und eine gemeinsame Koordination voraussetzten, lehnte die Kommission ebenfalls ab. Erst im Juni dieses Jahres hat der Ecofin-Rat beschlossen, die Finanzierung gemeinsamer Infrastrukturprogramme durch „Projekt-Bonds“ zu prüfen.

Ein anderer Weg zur Überwindung der unterschiedlichen Wachstumsniveaus wäre die Stärkung der Nachfrage in den Märkten Nordeuropas, um auf diese Weise den Exportsektor des Südens zu stärken. Dies würde zu einem leichten Anstieg der Inflation im Norden auf eventuell drei Prozent führen - was einer anhaltenden Rezession im Süden vorzuziehen wäre. Die Europäische Zentralbank und die nordeuropäischen Staaten hegen jedoch starke Einwände gegen eine Nachfragesteigerung über den Weg der Inflation. Sie sind der Ansicht, dass eine solche Lösung einem Verstoß gegen die Verträge gleichkommt. Die Gründungsvereinbarung der EZB lege fest, dass die Bank die Inflation unter zwei Prozent halten solle. Selbst die kleinste Ausnahme könnte unkontrollierbare Folgen haben.

Einen völlig anderen Ansatz zur Überwindung der unterschiedlichen Wachstumsniveaus hat Martin Wolf vorgestellt, der wohl renommierteste Kommentator der „Financial Times“: Er schlägt die Gründung eines übernationalen Versicherungssystems (“insurance union“) der Mitgliedstaaten vor. Die erforderlichen Mittel sollten durch Prämien der Mitgliedstaaten aufgebracht werden. Die für die Verwaltung des Systems zuständige Organisation würde jene Staaten gezielt unterstützen, die als Folge der Krise einen schweren wirtschaftlichen Rückgang erleben - vorausgesetzt, sie erfüllten gewisse Vorgaben. Eine Hilfe wäre damit in Fällen wie Griechenland schnell gesichert. Zugleich sollte sich jedes Land der Eurozone je nach der eigenen wirtschaftlichen Entwicklung dazu verpflichten, entweder Maßnahmen zur Stabilisierung zu ergreifen - etwa durch eine Beschränkung der Staatsausgaben - oder die Einfuhren aus Staaten zu steigern, die von der Krise betroffen sind. Die Kombination dieser beiden Maßnahmen würde die wirksamste Kontrolle der Rezession in gefährdeten Ländern gewährleisten.

Aus den vielen Vorschlägen zu einer neuen Entscheidungsstruktur für Europa seien hier zwei näher erläutert. Jean-Claude Trichet hatte als Präsident der Europäischen Zentralbank zwei Initiativen angeregt, um ein effizienteres Funktionieren der Union sicherzustellen. Der Europäische Rat sollte die Möglichkeit haben, ein Veto gegen Entscheidungen der Mitgliedstaaten einzulegen, welche die wirtschaftliche Stabilität der Eurozone gefährden. Darüber hinaus müsse ein „europäisches Finanzministerium“ eingerichtet werden, das die Aufgabe habe, die wirtschaftliche Entwicklung zu beobachten, erforderliche Entscheidungen durchzusetzen und den Finanzsektor zu überwachen. In eine ähnliche Richtung zielte der Vorstoß der Spinelli-Gruppe, einer von Europaparlamentariern gegründeten Vereinigung. Die Spinelli-Gruppe schlug im Oktober 2011 eine Neuorganisation der Europäischen Kommission sowie die Ernennung eines ihrer Mitglieder zum Finanzminister der Eurozone vor. Der Finanzminister soll der Eurogruppe und den für eine Wirtschaftsregierung zuständigen EU-Kommissaren vorstehen. Die gegenwärtige Praxis, bei der Schwierigkeiten hauptsächlich durch Repräsentanten der Eurogruppe in Konferenzen aufgegriffen und dann durch die Zusammenarbeit von Nationalstaaten behandelt werden, ist nach Ansicht der Spinelli-Gruppe die Quelle der Unentschlossenheit sowie der üblichen Verzögerungen. Sollte es gelingen, alle Zuständigkeiten einer Wirtschaftsregierung einem Gremium der EU-Kommission zu unterstellen, ließe sich die nötige Reaktionsgeschwindigkeit ebenso wie die nicht minder wichtige Kontinuität sicherstellen.

Der Vorschlag der Spinelli-Gruppe hebt zu Recht die Notwendigkeit einer einheitlichen Führung hervor. Dieses Ziel muss konsequent verfolgt werden. Das kann allerdings nur geschehen, wenn die führenden Mitgliedstaaten der Union bereit sind, ihre Mentalität zu ändern. Für diese Staaten ist die Kommission bisher ein Organ zu Ausführung der von ihnen getroffenen Entscheidungen. Sie spielen die Rolle der Kommission gezielt herunter und schränken ihre Beteiligung an der Gestaltung der EU-Politik bewusst ein. Der Ausweg aus der Krise kann aber nur eine „Flucht nach vorn“ sein - sie muss den Weg ebnen zu einer Wirtschaftsregierung und zu mehr politischer Integration.

Konstantinos Simitis war von 1996 bis 2004 Ministerpräsident Griechenlands. Nach dem Ende des Obristenregimes im Jahr 1974 war der Jurist aus dem deutschen Exil nach Griechenland zurückgekehrt und prägte als Minister in verschiedenen Kabinetten des Sozialisten Andreas Papandreou sowie nach dessen Tod als Ministerpräsident und Pasok-Führer die Politik Griechenlands wie kaum ein zweiter. Der Beitritt zur EG im Jahr 1981 und die - mit geschönten Haushaltsdaten - durchgesetzte Aufnahme in die Eurozone 2001 sind sein Lebenswerk.

Quelle: F.A.Z.
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