Bund-Länder-Verhältnis Klare Trennung oder Pingpong?

Klare Zuständigkeiten, mehr Transparenz und Effektivität - das wünscht sich jede Organisation. Doch sind diese Ziele in komplexen Gebilden wie föderalen Staaten nur in Grenzen zu erreichen. Anlaß für die Föderalismusreform ist eine Veränderung des Verhältnisses von Bund und Ländern: Der Bund schöpfte seine Zuständigkeit bis ins Detail auch da aus, wo er eigentlich nur einen Rahmen setzen oder bei einem gesamtstaatlichen Erfordernis tätig werden sollte.

Zum Ausgleich für diese Tendenz zur Zentralisierung wurden die Mitwirkungsrechte der Länder an der Gesetzgebung gestärkt. Der Anteil der zustimmungsbedürftigen Gesetze stieg deutlich, der Bundesrat hatte „faktisch die Funktion eines permanenten Vetoorgans“. So heißt es jedenfalls in einem Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags, einer maßgeblichen Entscheidungsgrundlage der Föderalismusreform. Damit wuchs die Bedeutung des Vermittlungsausschusses, aber nicht die Übersichtlichkeit des parlamentarischen Verfahrens.

„In sich nicht stimmige Kompromisse“

In der Gesetzesbegründung zur Föderalismusreform heißt es, die ausgeprägten Zustimmungsbefugnisse der Länder hätten immer wieder zur Verzögerung oder Verhinderung wichtiger Gesetzesvorhaben geführt oder gar zu „in sich nicht stimmigen Kompromissen“, bei denen die politische Verantwortlichkeit kaum mehr zu erkennen sei. Solche Gefahren werden sich angesichts der widerstreitenden Interessen, aber auch durch scheinbar klare Regelungen nicht beseitigen lassen.

Ein wichtiges Einfallstor für den gestiegenen Einfluß der Länder sind die grundgesetzlichen Regelungen zum Verwaltungsverfahren. Denn die Länder führen Bundesgesetze aus; das ist ein wesentlicher Teil ihrer Organisationshoheit. Dabei bleibt es auch. Doch konnte der Bund bisher die Einrichtung von Behörden und das Verwaltungsverfahren nicht ohne Zustimmung des Bundesrates regeln. Vorschriften etwa über Verwaltungsgebühren oder Zustellungserfordernisse waren bisher zustimmungsbedürftig.

„Pingpong-Effekt“

Künftig kann der Bund das ohne Zustimmung der Länder regeln. Demgegenüber erhalten die Länder das Recht, von den Vorgaben des Bundes abweichende Regelungen zu treffen. Nur in Ausnahmefällen, die wiederum der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, kann der Bund das Verwaltungsverfahren regeln, ohne daß die Länder davon abweichen dürfen. Kritiker weisen darauf hin, daß diese neue Möglichkeit der Länder zu einem partiellen Bundesrecht führt, gar zu einem „Pingpong-Effekt“.

Mit der Reform wird aber nicht nur eine Verringerung der zustimmungsbedürftigen Gesetze angestrebt. Es wird auch eine Ausweitung der Mitwirkungsrechte des Bundesrates geben: Das gilt für Gesetze mit erheblichen Kostenfolgen für die Länder. Immer wenn künftig Gesetze Pflichten der Länder zur Erbringung von Geld- oder vergleichbaren Leistungen gegenüber Dritten begründen, die von den Ländern zu tragen sind, muß der Bundesrat zustimmen.

Rahmengesetzgebung wird abgeschafft

Hinsichtlich der Kompetenzverteilung bleibt es bei der Grundregel, daß die Länder das Recht zur Gesetzgebung haben, soweit das Grundgesetz dem Bund nicht ausdrücklich Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Die Rahmengesetzgebung wird abgeschafft - sie erstreckte sich bisher unter anderem auf die Rechtsverhältnisse der Beamten und auf die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens. Ziel ist eine deutliche Zuordnung der Verantwortlichkeiten.

Die Rahmengesetzgebung hatte zu ausufernden Regelungen des Bundesgesetzgebers geführt, die vom Bundesverfassungsgericht wiederholt korrigiert wurden. Zudem hatte sie sich bei der Umsetzung von europäischem in deutsches Recht als wenig effektiv erwiesen; denn schon auf innerstaatlicher Ebene gab es ein mehrstufiges Gesetzgebungsverfahren.

Europatauglichkeit noch offen

Die Europatauglichkeit des Grundgesetzes war ein weiteres wichtiges Ziel der Reform: Künftig soll die Wahrnehmung deutscher Rechte in der EU einem vom Bundesrat benannten Vertreter der Länder übertragen werden, wenn neue Richtlinien im Schwerpunkt schulische Bildung, Kultur oder den Rundfunk, also Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betreffen. Ob diese Regelung das in Brüssel oft belächelte deutsche Abstimmungsverhalten (die Enthaltung) ändert und Deutschlands Position in der EU stärkt, bleibt abzuwarten.

Die konkurrierende Gesetzgebung wird beibehalten, aber verändert. Die Grundregel bleibt: Die Länder haben die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Zuständigkeit nicht Gebrauch macht. Der Bund wiederum hat das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.

Heißestes Eisen nicht angepackt

Neu ist, daß diese heiß umstrittene Frage des Föderalismus - wann ist eine solche einheitliche Regelung durch den Bund erforderlich? - auf bestimmte Gebiete beschränkt wird: etwa das bürgerliche Recht, das Strafrecht, das Aufenthaltsrecht für Ausländer. Auf anderen aufgezählten Gebieten gibt es die neue Möglichkeit der Länder abzuweichen: So können die Länder, wenn der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht Gebrauch gemacht, etwa abweichende Regelungen zum Hochschulzugang oder zur Raumordnung treffen.

Bundesgesetze auf diesen Feldern treten frühestens sechs Monate nach ihrer Verkündung in Kraft, soweit nicht mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmt ist. Hier drohen neue Unklarheiten, die wohl bald vor dem Bundesverfassungsgericht geklärt werden dürften.

Die Reform stellt sich als ein Versuch dar, Verantwortlichkeiten im Bundesstaat neu zu ordnen. Dazu gehört auch die Klarstellung, daß Berlin Hauptstadt ist und die „Repräsentation des Gesamtstaates“ in Berlin Aufgabe des Bundes. Die heißesten Eisen wurden jedoch nicht angepackt: eine durchgreifende Reform der Finanzverfassung und die Neugliederung des Bundesgebiets.