Streit zwischen Bush und Kongress Die Macht des Zweifels

Hätte Amerika seine Soldaten nur in jenen Fällen zum Kämpfen für Freiheit und Vaterland in die Welt hinausgeschickt, in denen einzig der Kongress gemäß seinem Verfassungsauftrag nach Artikel I, Absatz 8 einem Feindesland ausdrücklich den Krieg erklärte, wären die Vereinigten Staaten kaum in jene Machtposition hineingewachsen, von der aus sie heute die Weltläufte mitbestimmen. So hat Amerika etwa seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges keinem anderen Land mehr den Krieg erklärt - und doch haben die Vereinigten Staaten seither Dutzende von Kriegen geführt. Denn es gehört zu den Bestimmungen der gleichen Verfassung, in Artikel II, Absatz 2, dass der Präsident der Oberbefehlshaber der Streitkräfte sei und so über deren Einsatz zu entscheiden habe.

Der verfassungsrechtliche und politische Streit darüber, wer über Krieg und Frieden sowie über den Kampfeinsatz der Streitkräfte im Ausland zu entscheiden habe, ist so alt wie die Vereinigten Staaen selbst. Dieser Grundsatzstreit ist irrelevant, wenn das Kriegsglück Amerika hold ist und ein Sieg in absehbarer Zeit möglich scheint - seien die Kosten an Menschenleben und nationalem Wohlstand noch so hoch. Er wird aber umso heftiger geführt, je mehr das Land von Zweifeln erfasst wird, ob die Fortsetzung eines Waffengangs sinnvoll ist und zum Sieg führt oder ob es nicht besser wäre, die Truppen früher heimzuholen. Das war zur Zeit des Vietnam-Krieges so, und so ist es heute wieder beim Irak-Krieg.

Wie ist das Wort „consult“ rechtlich auszulegen?

Es ist kein Zufall, dass jenes Gesetz, welches den in der Verfassung angelegten Streit zwischen Legislative und Exekutive über das Kriegführen beenden sollte, zu Zeiten eines scharfen Streites über einen Krieg - jenen in Vietnam - verabschiedet wurde. Die „War Powers Resolution“ (etwa Resolution über die Befugnis zum Kriegführen) wurde am 7. November 1973 verabschiedet - gegen das Veto von Präsident Nixon. Zu jener Zeit waren zwar schon die meisten Truppen aus Vietnam abgezogen, doch der in Öffentlichkeit und Parlament heftige Streit über den Krieg war noch lange nicht beendet.

Zwar haben sich seit der Verabschiedung des kontroversen Gesetzes demokratische wie republikanische Präsidenten über manche Buchstaben der „War Powers Resolution“ hinweggesetzt oder gar deren Verfassungskonformität abgelehnt. In den allermeisten Fällen aber haben sich die Oberbefehlshaber im Weißen Haus an jene Bestimmung des Gesetzes (in Artikel IV) gehalten, wonach der Präsident binnen 48 Stunden den Kongress zu unterrichten habe, wenn er ohne formale Kriegserklärung des Parlaments Truppen in den Krieg geschickt hat; so geschehen auch bei den seit Oktober 2001 beziehungsweise März 2003 andauernden Kriegen in Afghanistan und im Irak.

In fast keinem Fall dagegen haben die Präsidenten in ihren Schreiben die Bestimmung (von Artikel V) befolgt, wonach der Einsatz der Truppen „binnen 60 bis 90 Tagen beendet sein muss“, es sei denn der Kongress autorisiere die Verlängerung dieser Frist. In der Mehrzahl der Fälle wiederum haben sich die Präsidenten jedoch an die Bestimmung (aus Artikel III) gehalten, wonach sich der Oberbefehlshaber vor dem Befehl zum Truppeneinsatz mit dem Kongress „zu beraten“ habe. Wobei über die rechte Auslegung des Wortes „consult“ trefflich gestritten werden kann: Soll der Präsident den Kongress bloß in Kenntnis setzen, oder soll er vor dem Marschbefehl die Zustimmung des Parlaments einholen?

Demokraten lehnen Truppenverstärkung ab

Beim Krieg in Afghanistan wie im Irak jedenfalls entschied sich Präsident George W. Bush gleichsam für die sichere Variante und ersuchte den Kongress um die ausdrückliche Ermächtigung zum Einsatz. Und er erhielt sie auch: am 18. September 2001, genau eine Woche nach den Terroranschlägen von New York und Washington, für den Krieg in Afghanistan und am 16. Oktober 2002 für den Krieg im Irak.

Mit diesen Resolutionen im Besonderen und dank der Verfassungsdefinition des Präsidenten als Oberbefehlshaber im Allgemeinen glauben sich Bush und seine Rechtsberater im Weißen Haus und im Justizministerium in die Lage vesetzt, über das „Mikromanagement“ der Kriege in Afghanistan und im Irak allein und ohne die Einzelfallzustimmung des Kongresses etwa zu bestimmten Offensiven oder Truppenerhöhungen entscheiden zu können. In seiner typisch robusten Art pflegte Bush mehrfach zu bekräftigen, schließlich sei er der „Entscheider“.

Das sieht die neue demokratische Mehrheit freilich anders. Sie ist zum Beispiel gegen die vom Präsidenten verfügte Verstärkung der im Irak stationierten Truppen um 21.500 Mann, und sie weiß nach jüngsten Umfragen auch die Mehrheit der Bevölkerung hinter sich. Bei der nicht bindenden Resolution des Repräsentantenhauses gegen die Truppenerhöhung vom Wochenende will es etwa der Vorsitzende des für Militärausgaben zuständigen Unterausschusses des Haushaltsausschusses, John Murtha (Pennsylvania), nicht bewenden lassen.

Entzug der Haushaltsmittel wäre riskant

Er will vielmehr bei den Beratungen des vom Weißen Haus vorgelegten Nachtragshaushaltes für die Finanzierung der Kriege in Afghanistan und im Irak die Bereitstellung der Budgetmittel an die Bedingungen knüpfen, dass die in Richtung Irak in Marsch gesetzten Truppen voll einsatzbereit und bestens ausgerüstet sind und seit ihrem letzten Einsatz im Irak mindestens ein Jahr pausieren konnten.

Bush selbst hat in dem sich abzeichnenden Streit über die „war powers“ bisher die Position eingenommen, dass der Kongress kraft seiner Macht über die Haushaltsmittel zwar die Möglichkeit habe, den Krieg im Irak zu beenden - indem er etwa seinen Nachtragshaushalt rundherum ablehne. Dann könnte der Oberbefehlshaber nur noch den Befehl zum Abzug geben - dies wäre das Vietnam-Kriegsszenarium. Ein solcher Schritt ist verfassungsrechtlich unstrittig, er wäre für die Demokraten aber politisch riskant, denn ein vollends in den Bürgerkrieg versinkender Irak und ein sich daran möglicherweise entzündender Krieg in der ganzen Region wäre kein gutes außen- und sicherheitspolitisches Bewerbungsschreiben bei den amerikanischen Wählern zur Wahl eines Demokraten ins Weiße Haus im Jahr 2008.

Ungewöhnlich versöhnlerische Haltung Bushs

Der Präsident und seine Rechtsberater glauben, dass es ein verfassungswidriger Eingriff in die Rechte des Präsidenten wäre, wenn die Abgeordneten das „Paket“ des Kriegsbudgets aufschnürten und sich durch das Streichen oder Umformulieren bestimmter Haushaltsposten in taktische und operative Entscheidungen des Oberbefehlshabers einmischten. Jüngste, eher konziliant klingende Äußerungen Bushs, wonach die Abgeordneten und Senatoren sehr wohl „das Recht haben, mit der Macht über die Schatulle die (Kriegs-)Politik zu bestimmen“, dürften als Ausdruck des Bemühens zu verstehen sein, keine unnötigen Konflikte mit dem von den oppositionellen Demokraten kontrollierten Kongress heraufzubeschwören.

Diese ungewöhnlich versöhnlerische Haltung Bushs der zunehmend renitenten Macht im Kapitol gegenüber scheint umso mehr geboten, da sich vermehrt republikanische Senatoren und Abgeordnete mit Kritik an der Truppenerhöhung und am Irak-Krieg überhaupt zu Wort melden - vor allem, wenn deren eigene Wiederwahl im November 2008 in Frage steht. Die wiederauflebende verfassungsrechtliche Debatte über die „war powers“ ist ein Ausfluss des politischen Streits über einen bisher alles andere als erfolgreich verlaufenen Krieg. Würde im Zweistromland die Demokratie blühen und eine vom Ölexport beflügelte Wirtschaft boomen, würde sich in Amerika außerhalb der akademischen Zirkel kein Mensch über die Befugnisse des Kongresses und des Präsidenten beim Kriegführen den Kopf zerbrechen.