„Schutzverantwortung“: Pyrrhus-Durchbruch

Kann sich jemand vorstellen, dass die ruandische Hutu-Regierung 1994 an der Macht geblieben wäre, nachdem sie gut 800.000 Ruander hatte massakrieren lassen? Jan Eliasson weiß, dass niemand seine Frage bejahen würde. Aber der designierte Vizegeneralsekretär der Vereinten Nationen weiß auch, dass damit noch nicht die Fragen beantwortet sind, die ein Jahr nach Beginn der Libyen-Intervention und den ersten Schüssen auf syrische Demonstranten den Sicherheitsrat lähmen.

Kann die „Verantwortung zum Schutz der Bevölkerung“, zu der sich alle Staaten 2005 bekannt haben, sogar die Beseitigung brutaler Regime gebieten? Oder vereitelt die in Libyen gezeigte Bereitschaft, Regimewechsel unter Berufung auf die Schutzverantwortung herbeizuführen, in Syrien und anderswo die Rettung von Menschenleben durch Dialog und Diplomatie?

UN-Generalsekretär Ban Ki-moon hat den schwedischen Karrierediplomaten Eliasson, der 2006 auch einige Monate Außenminister war, nach New York gerufen, weil er einen erfahrenen Unterhändler an seiner Seite braucht. Der 71 Jahre alte Eliasson hat in Krisen von Nagornyj-Karabach bis Darfur vermittelt. Dass völkerrechtliche Normgebung gut und schön, Verhandlungen mit Kriegstreibern aber improvisiert bis schmutzig sind, muss ihm keiner beibringen. Als UN-Sondergesandter hat er erlebt, wie der internationale Haftbefehl gegen Präsident Baschir den Dialog mit Sudan schlagartig beendete.

Spaltpilz Libyen-Krieg

Trotz aller Ernüchterung in der Praxis hält der Schwede die Idee, eine Schutzverantwortung auszubuchstabieren, heute noch für einen „Geniestreich“. Unter kanadischer Führung hatte eine internationale Gruppe von Vordenkern zu Beginn des Jahrhunderts die Kluft zwischen den Verfechtern „humanitärer Interventionen“ und den Verteidigern der Nichteinmischung überbrücken wollen. Erstere entwaffneten Letztere argumentativ dadurch, dass auch sie die Souveränität über alles stellten: Es sei die vornehmste Pflicht des souveränen Staats, seine Bevölkerung zu schützen. Könne oder wolle er das nicht, müsse er Hilfe bekommen. Erst wenn das nicht nütze, gehe die Schutzverantwortung auf die Staatengemeinschaft über. Eliasson hatte als Präsident der UN-Vollversammlung 2005 großen Anteil daran, dass alle Staaten dieses Prinzip für den Schutz vor Völkermord, ethnischen Säuberungen, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit anerkannten. Notfalls kann der UN-Sicherheitsrat Militärinterventionen genehmigen.

Und das tat er im März 2011, als im ostlibyschen Benghasi ein Massaker drohte. Schon im Februar hatte der Rat das Gaddafi-Regime in einer von allen 15 Mitgliedern befürworteten Resolution aufgefordert, seiner Schutzverantwortung gerecht zu werden. Doch der 17. März 2011 ist ein historisches Datum, weil der Sicherheitsrat (nun bei fünf Enthaltungen) erstmals unter Berufung auf die Schutzverantwortung „alle notwendigen Mittel“ - also militärische Gewalt - autorisierte. Keine zwei Wochen später schien die Zeitenwende endgültig vollzogen: Mit ähnlichen Formulierungen schuf der Rat die Grundlage für Luftschläge auf Waffendepots des nach internationaler Auffassung abgewählten ivorischen Präsidenten Gbagbo. Danach erst konnte in Abidjan der Machtwechsel zu Ouattara vollzogen werden.

Niemand braucht der russisch-chinesischen Mär zu glauben, der Sicherheitsrat habe nicht geahnt, wie robust westliche Länder da wie dort eingreifen wollten. Selbst die nicht ständig im Rat vertretenen Schwellenländer Brasilien, Indien und Südafrika, die sich später bitter beschwerten, müssen gewusst haben, dass die Genehmigung „aller notwendigen Mittel“ einer Blankovollmacht nahekommt. Der Vorwurf, der Westen habe aus Eigeninteresse Gaddafis Sturz betrieben, mutet ohnehin absurd an, hatte sich Europa mit dem libyschen Herrscher doch längst in engen Geschäftsbeziehungen arrangiert. Trotzdem sehen auch Befürworter der Schutzverantwortung heute in dem militärischen Sieg über den libyschen Tyrannen einen Pyrrhussieg für ihr Anliegen.

Manche Dilemmata kann keine Formel auflösen

Jonathan Eyal stellt in einem Beitrag für die Studie „Kurzer Krieg, langer Schatten“ des britischen „Royal United Services Institute“ zwar fest, der Libyen-Einsatz habe den Regeln der Schutzverantwortung entsprochen. Gaddafis Wort von den in Benghasi versammelten „Ratten“ und „Kakerlaken“ wirkte tatsächlich wie ein Echo aus Ruanda und damit geradezu als Einladung an das Ausland, Verantwortung zu übernehmen. Doch nennt Eyal zwei „Fehler“: Der Rückgriff auf Nato-Kommandostrukturen habe nicht nur der Kriegskoalition die Einsatzführung einfacher gemacht, sondern auch Russland die Denunziation der Intervention als westliches Hegemoniestreben. Schwerer wiegt, dass (auch) Nato-Länder den Gaddafi-Gegnern trotz eines UN-Embargos Waffen lieferten und Aufständische ausbildeten. Die Nato setzte ihre Luftschläge denn auch fort, als Gaddafis Truppen eingekesselt waren, für die Zivilisten also keine akute Gefahr mehr darstellten. Sie beendete den Einsatz, als Rebellen den Machthaber gelyncht hatten.

Über die Zahl der Toten, die der Nato-Einsatz forderte, wird wohl noch lange (und ergebnislos) gestritten werden. Viel spricht dafür, dass das Bündnis zivile Opfer weitgehend vermeiden konnte. Erst recht wird nie zu klären sein, wie viele Libyer Gaddafis Truppen zum Opfer gefallen wären, hätte die Nato nicht eingegriffen. Wäre die Allianz ihrer Verantwortung eher gerecht geworden, wenn sie sich vor dem Sieg über den Tyrannen zurückgezogen und die Möglichkeit eines blutigen Rachefeldzugs in Kauf genommen hätte?

Manche Dilemmata kann eben keine Formel auflösen - nicht die Vorstellung von der „Verantwortung zum Schutz“ und erst recht nicht der neue brasilianische Vorstoß für eine parallel zu entwickelnde „Verantwortung beim Schützen“. Die im Herbst von Präsidentin Rousseff angekündigten Vorschläge kreisen um die Prämisse, dass der Einsatz von Gewalt nie mehr Schaden anrichten dürfe als er verhindern solle. Mit derlei wohlfeilen, im Ernstfall nicht überprüf- und durchsetzbaren Regeln ist die Initiative ein typisch brasilianischer Versuch, alle Seiten zu umschmeicheln: die stolzen Schwellenländer wie die Fürsprecher der Menschenrechte.

Eliasson hält den Libyen-Einsatz weiterhin für richtig. Aber auch er befürchtet, dass es die Schutzverantwortung nach ihrem Durchbruch vorerst noch schwerer haben wird. Allein mit dem Hinweis, das Konzept erinnere vor allem die Regierungen an ihre Pflichten, sehe vorbeugende Maßnahmen vor und werde daher zu Unrecht als „Rezept für Militärinterventionen“ aufgefasst, wird er die Skeptiker nicht überzeugen. Natürlich stimmt es, dass gerade in Afrika viele kriegerische Zuspitzungen absehbar sind und doch zu spät Aufmerksamkeit erlangen (UN-Diplomaten verweisen dieser Tage etwa wieder auf Äthiopien und Eritrea). Doch wenn wie in Libyen ein Diktator in einem straff geführten Staat eine Rebellion niederschlägt, bleibt Krisenprävention ein frommer Wunsch.

In Syrien betreibt das Regime den Massenmord strukturierter, aber langsamer. Eliasson weist auf Äußerungen der Opposition hin, die sich nun, nach mehr als 8000 Toten, keinen Dialog mit Assad mehr vorstellen könne. Doch Präsident Assad hat schon im vorigen Sommer aufgehört, Anrufe des UN-Generalsekretärs zu erwidern. Das konnte sich Assad leisten, denn Russland blockierte mit China und den Schwellenländern den Sicherheitsrat unter dem Vorwand, der Westen plane mit seinen arabischen Verbündeten den nächsten Regimewechsel im Nahen Osten. Verdruckst hat der Rat nun seine Sprache wiedergefunden, auf dass Assad dem Sondergesandten Annan ein paar Zugeständnisse mache. Doch will sich jemand vorstellen, dass Assad im Amt bleibt, weil er nur 8000 Syrer massakrieren ließ?

„Schutzverantwortung“ Pyrrhus-Durchbruch

Spaltpilz Libyen-Krieg

Manche Dilemmata kann keine Formel auflösen