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Reformen in Griechenland : Die verkehrte Welt der Weltbank

Ob Athene, die griechische Göttin der Weisheit und Strategie, das Länderranking wohl gut fände? Bild: dpa

Griechenland hat sich auf dem Internationalen Index des Geschäftsklimas nach oben gearbeitet. Aber was bedeutet das eigentlich? Das Beispiel eines anderen rasanten Aufsteigers zeigt Schwierigkeiten.

          Gute Nachrichten aus Griechenland sind rar, aber es gibt sie noch. Im jüngsten Bericht der Buchprüfer aus der EU, der Europäischen Zentralbank und des Internationalen Währungsfonds - Troika genannt - wird Griechenland an einer Stelle ausdrücklich gelobt. Versteckt unter vielen skeptischen Einschätzungen zur Zukunft des Landes, heißt es da, ein erster Erfolg der den Griechen aufgenötigten Strukturreformen zeige sich darin, dass Griechenland in dem von der Weltbank erstellten internationalen Index über das Geschäftsklima („Doing Business“) zu den zehn Staaten gehört, die sich am stärksten verbessert haben.

          Michael Martens

          Korrespondent für südosteuropäische Länder mit Sitz in Athen.

          „Besser“ heißt angesichts der griechischen Ausgangslage zwar nicht „gut“, denn noch immer liegt das Land in der 185 Staaten umfassenden Liste nur auf Platz 78, eingerahmt von der Mongolei und den Bahamas auf den Rängen davor sowie dem Sultanat Brunei und der Pazifikinsel Vanuatu dahinter. Das ist aber immerhin eine deutliche Verbesserung im Vergleich zum Vorjahr, als Griechenland nur die Nummer 100 war, zwischen dem Jemen und Papua-Neuguinea. Von 2011 (Platz 109, zwischen den Marshallinseln und Bosnien-Hercegovina) soll hier lieber nicht weiter die Rede sein.

          Dass Griechenland in nur drei Jahren mehr als 30 Staaten hinter sich gelassen hat, klingt nach einem großen Erfolg. Der Geschäftsklimaindex der Weltbank wird schließlich stark beachtet. Journalisten zitieren oft daraus, und die Regierungen der Staaten, die dort besonders gut abschneiden, brüsten sich damit. Es ist wie mit Haselnusscremes oder Haarwaschmitteln, die von der Stiftung Warentest eine gute Note bekommen: Fortan prangt die Bewertung als zusätzliche Werbung auf dem Etikett. Doch was muss ein Land eigentlich tun, um von den Weltbank-Testern mit dem Prädikat „besonders wertvoll“ ausgezeichnet zu werden? Und wie sähe eine Welt aus, in der alle Staaten so streichzart wären, wie die Statistikmacher der Weltbank es sich wünschen?

          Georgiens Erfolg in der Staatenhitparade

          Die Europäische Stabilitätsinitiative (Esi), eine in Berlin und Istanbul beheimatete Denkfabrik mit Vorliebe für praxisnahe Forschung, hat sich solche Fragen gestellt. Sie untersuchte die Aussagekraft von „Doing Business“ am Beispiel Georgiens, das eine noch beeindruckendere Karriere bei der Stiftung Staatentest hinter sich hat als Griechenland. Zwischen 2005 und 2012 wurde der Kaukasus-Staat laut Einschätzung der Weltbankfachleute in Riesenschritten zu einem der investitionsfreundlichsten Staaten überhaupt. Allein zwischen 2005 und 2007 machte das Land einen sagenhaften Sprung um einhundert Plätze, von 137 auf 37. Im vergangenen Jahr erreichte Georgien seine bisher beste Platzierung in der Staatenhitparade - Rang neun.

          Ein solcher Aufstieg von der Kreisklasse in die Champions League der Reformer ist bis heute einmalig in der Weltbank-Statistik. Allerdings zeigt ein Blick hinter die Kulissen dieses Erfolges: In der besten aller möglichen Weltbankwelten würde man wohl lieber nicht leben wollen. „Die Liste suggeriert, es genüge, die Bürokratie einfach abzuschaffen - weniger Regeln, weniger Korruption, weniger Kosten“, sagt ESI-Chef Gerald Knaus über seine Forschungen. Aber das ist ein Trugschluss. Für den Normalverbraucher kann der radikale Bürokratieabbau nach georgischem Muster sogar lebensgefährlich werden.

          Der Erfolg Georgiens im Geschäftsklimaindex ist eng mit Micheil Saakaschwili verbunden. Georgiens Präsident gab das Ziel aus, das Land in der Bewertung der Weltbank möglichst schnell nach oben zu bringen, um den Aufstieg dann international zu vermarkten. Alle Welt sollte vom „Investitionsparadies Georgien“ sprechen. Die Regierung setzte deshalb einen Reformstab ein, der die einzelnen Kategorien von „Doing Business“ analysierte.

          Das Ziel: „Topreformer“

          Wie teuer und zeitaufwendig ist es für Unternehmen, eine Firma zu eröffnen? Wie schnell kann eine Baugenehmigung für eine Lagerhalle beschafft werden? Wie umstandslos können Angestellte entlassen und Überstundenzuschläge gestrichen werden? Wie kompliziert ist es, einen Bankkredit zu bekommen? Wie viel Zeit nimmt die Steuererklärung in Anspruch? Wie lang benötigen Gerichte, um einen Geschäftsstreit zu entscheiden? Die Mitglieder von Saakaschwilis Reformkommission zählten die Unterlagen, die ein Unternehmer sammeln muss, um ein Produkt zu exportieren, besuchten inkognito Amtsstuben, füllten Zolldeklarationen aus, ärgerten sich mit schikanösen Beamten herum und gründeten sogar probeweise Unternehmen, um herauszufinden, wie viel Aufwand dazu nötig sei und wie er sich reduzieren ließe.

          Bald gewann das Vorhaben ausländische Unterstützer. Die staatliche amerikanische Entwicklungshilfeorganisation Usaid stellte 2005 fast 13 Millionen Dollar für ein Projekt zur Verfügung, das sich „Georgia Business Climate Reform“ nannte. Das Ziel war es, Georgien unter die 25 unternehmerfreundlichsten Staaten der Weltbank-Rangliste zu bringen. Georgien sollte den Titel „Topreformer“ gewinnen.

          Bei der Weltbank fühlte man sich geschmeichelt, dass die eigene Rangliste in Tiflis zur Chefsache erklärt worden war. Es kam zu einer engen Zusammenarbeit der georgischen Reformer mit dem damaligen Chef des Doing-Business-Projekts, dem heutigen bulgarischen Finanzminister Simeon Djankow. In Tiflis nahm man beim Schreiben von Gesetzen die Vorschläge Djankows auf und wurde dafür mit Pluspunkten in der Rangliste belohnt. Einige Mitarbeiter des georgischen Reformstabs gehörten von 2006 an sogar zu den Informanten, auf deren Einschätzungen die Benotungen der Doing-Business-Statistik für Georgien beruhten.

          Die eigene Arbeit positiv bewertet

          Sie bewerteten also ihre eigene Arbeit - und prompt gehörte Georgien 2007 erstmals zu den Top 25 der Weltbankwelt. Auch Usaid war begeistert: „Der vielleicht aufschlussreichste Indikator des Erreichten ist der neue Status als Investitionsstandort, den Georgien nach den weitesten, tiefsten und schnellsten Geschäftsklimareformen gewonnen hat, die je ein Land in den vergangenen 50 Jahren unternommen hat“, jubelte die amerikanische Entwicklungshilfebehörde in einem Bericht über ihr eigenes Projekt. Georgien wurde im Jahr 2007 zum reformeifrigsten Staat der Welt gekürt. Die Regierung startete eine Anzeigenkampagne.

          Auf CNN und BBC, im „Economist“ und der „Financial Times“ ließ sich das Land als „Topreformer“ anpreisen, das laut Weltbank sogar investitionsfreundlicher sei als die meisten EU-Staaten, Deutschland inklusive. Allerdings war der Erfolg nicht für alle Georgier ein Segen. In dem nach Angaben der Weltbank vorbildlich deregulierten georgischen Arbeitsmarkt konnten Angestellte praktisch ohne Begründung oder Abfindung entlassen werden, es gab auch keinerlei Beschränkungen mehr für die Anordnung von Überstunden. In der Kategorie „Arbeitsrecht“ stand Georgien „besser“ da als Luxemburg, Finnland, die Niederlande oder Norwegen.

          Gemeinsam mit Staaten wie dem Jemen, Haiti, der Mongolei oder Papua-Neuguinea gehörte es laut Weltbank zu der Spitzengruppe von Staaten, die über einen geschäftsfreundlichen Arbeitsmarkt verfügen. Im Jahr 2008 bemängelte eine interne Kommission der Weltbank, dass der Index Staaten, die Arbeitnehmerrechte schützen, schlechtere Noten gebe als solchen, die sie abbauen. Als Reaktion auf solche Kritik weisen die Macher von „Doing Business“ seither deutlicher darauf hin, dass ihre Statistik wichtige Faktoren der Wettbewerbsfähigkeit eines Landes außer Acht lässt. Der Index sei wie ein Cholesterintest, der schließlich auch nicht alles über die Gesundheit eines Menschen aussage: „Er misst aber etwas, was für die Gesundheit wichtig ist.“

          Lebensmittelkontrolle „überflüssig“

          Doch Gesundheit kostet Geld, und das darf ein Staat nicht ausgeben, wenn er in der Weltbank-Liste nach oben will. Deshalb stellte die Regierung in Tiflis schließlich sogar die Überprüfung von Hygienestandards in der Nahrungsmittelproduktion ein und schaffte die staatliche Lebensmittelkontrolle praktisch ab. Für einen Rekordplatz bei „Doing Business“ benötigt ein Land nämlich weder Lebensmittelstandards noch Umweltgesetze, Konsumentenschutz oder ausgebildete Nahrungsmittelinspekteure.

          Zwar schuf die georgische Regierung im Jahr 2005 eine neue Lebensmittelkontrollbehörde, aber nach einem Jahr wurden die meisten ihrer Angestellten wieder entlassen. Im Jahr 2006 gab es in Tiflis gerade noch sieben Lebensmittelinspekteure. Im Rest des Landes waren es zwölf. Sie hatten weder ein Budget noch die Befugnis für ernsthafte Kontrollen, außer bei Babynahrung. Die Abwesenheit jeglicher Standards bei anderen Lebensmitteln hatte unterdessen tödliche Folgen - auch deshalb, weil nach dem Zusammenbruch der georgischen Nahrungsmittelindustrie zu Beginn der neunziger Jahre im Land viele „wilde“ Lebensmittelkleinbetriebe entstanden waren.

          Diese Familienbetriebe hatten oft keinen Zugang zu sauberem Wasser, sie sparten aus Geldmangel auch an Zucker und Salz zur Konservierung. Dass in Georgien damals außerdem oft der Strom ausfiel, Notstromaggregate aber nicht vorgeschrieben waren, war ebenfalls keine gute Voraussetzung für die Produktion von Nahrungsmitteln. Den Staat kümmert es nicht. Die Zahl der Fälle von Botulismus, einer potentiell tödlichen Lebensmittelvergiftung, die durch den Verzehr verdorbener Konserven ausgelöst werden kann, stieg stark. Georgien wies 2004 die höchste Rate an Botulismus-Fällen in der Welt auf.

          Zwischen Weißrussland und Botswana

          Das ist zwar auch nur eine Statistik, aber die Toten waren echt. Der damalige georgische Chefreformer im Ministeramt, ein sich als „ultraliberal“ bezeichnender Oligarch, sprach in einem Zeitungsinterview derweil ungerührt davon, es sei Aufgabe des Marktes, die Lebensmittelindustrie zu regulieren. Sollen die Leute doch selbst entscheiden, woran sie sterben - das ist Freiheit.

          Am Ende ihrer Forschungen waren die Leute der Esi skeptisch gegenüber Ranglisten und Statistiken. „Jeder Versuch, die mehr als 180 Staaten der Welt in das Korsett einer Rangliste zu pressen, produziert unweigerlich Verzerrungen. Ranglisten können die unzähligen Nuancen nicht abbilden, aus denen sich die politische und wirtschaftliche Wirklichkeit eines Staates zusammensetzt“, sagt Gerald Knaus. Der Weltbank-Index richtet sich an einer beinahe primitiven Wirtschaft mit einfachen Betrieben aus, Möbelschreinern und Ziegelfabriken zum Beispiel. „In jeder auch nur ein wenig komplizierteren Wirtschaft bedarf es aber viel umfangreicherer Bestimmungen. Umweltschutzregeln für Giftmüll zum Beispiel oder Hygienestandards in der pharmazeutischen Industrie.

          Weiter weg bis Botswana

          Solche Unternehmen sind auf eine Verwaltung angewiesen, die auch anspruchsvollere Regeln im Sinne des Allgemeinwohls durchsetzen kann.“ Das werde bei „Doing Business“ jedoch ignoriert. Nutzlos sei die Statistik deshalb aber nicht. Dass Staaten sich Gedanken darüber machen, wie sich das Geschäftsklima verbessern lasse, und Beamte dazu anhalten, effizient zu arbeiten, bezeichnet Knaus als positive Nebenwirkung von Ranglisten wie dem Geschäftsklimaindex.

          Seit dem vergangenem Jahr gibt es in Georgien, vor allem auf Druck der EU, übrigens wieder den Versuch einer umfassenden Lebensmittelkontrolle. Fortschritte in der Weltbankliste macht Georgien seither allerdings nicht mehr. Dort ist jetzt Griechenland der neue Star. Wenn die Griechen weiter so große Fortschritte machen, könnten sie es 2013 fast bis in die Top 50 geschafft haben, irgendwo zwischen Weißrussland und Botswana. Aber bis dahin ist es natürlich noch ein weiter Weg.

          Quelle: F.A.S.

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