Kosovo Völkerrechtlicher Hürdenlauf in Brüssel

Welche Hürden sich der EU bei der Formulierung einer gemeinsamen Kosovo-Politik immer noch auftun, ließ sich am Freitag einer kleinen Terminfrage entnehmen. Schon vor längerer Zeit hatte die Union beschlossen, eine Art Oberaufsicht im Kosovo zu übernehmen, sobald die von Serbien abtrünnige Provinz unabhängig würde. Dazu soll eine etwa 1800 Mann starke Polizei- und Rechtsstaatsmission entsandt werden, die gerade in Brüssel vorbereitet wird. Es fehlte am Freitag aber noch der formale Beschluss zum Beginn des Einsatzes, den nicht die Botschafter, sondern nur Minister der Mitgliedstaaten treffen können.

Dazu wurde in diesem Fall das sogenannte Verschweigeverfahren gewählt, eine besondere Prozedur, nach der ein Beschluss als verabschiedet gilt, sofern kein Mitgliedstaat bis zu einem vorgegebenen Zeitpunkt schriftlich Widerspruch eingelegt hat. Wann genau diese Frist abläuft, wurde in Brüssel aber als Staatsgeheimnis behandelt wie anderswo die Abschusscodes für Nuklearraketen. Zu erfahren war nur, dass die Sache wohl erledigt sei, bevor die Außenminister der Mitgliedstaaten am Montag zu einer Sitzung in Brüssel zusammenkommen.

Vorbehalte gegen eine einseitige Loslösung

So viel Geheimniskrämerei gibt es in der EU nur, wenn tiefe Interessen einzelner Mitgliedstaaten berührt sind. In diesem Fall geht es um die heikle Frage, ob die Einsetzung der EU-Mission implizit eine Anerkennung eines unabhängigen Kosovos wäre. Diesen Eindruck wollen alle jene Regierungen vermeiden, die – aufgrund eigener Schwierigkeiten mit Minderheiten – Vorbehalte gegen eine einseitige Loslösung der Provinz von Serbien haben. Bei einem Zwischenschritt in dieser Sache hatte sich Zypern jüngst der Stimme enthalten.

Deshalb gab es in Brüssel einige Diskussionen darüber, ob Eulex, wie der Einsatz heißen wird, besser vor oder nach einer Unabhängigkeitserklärung aus Prishtina zu beschließen sei. Am Ende versuchte man, es vorher zu schaffen, weshalb bei den zuständigen Stellen die letzten Tage Hochbetrieb herrschte. Man müsse noch vor dem Sonntag ein Signal senden, dass die EU bereit sei, sich im Kosovo zu engagieren, hieß es.

Das ist nicht der einzige Eiertanz, zu dem die EU gezwungen ist, seit klar ist, dass die Serben die Kosovo-Albaner nicht ziehen lassen. Der russische Widerstand im UN-Sicherheitsrat hat zur Folge, dass die EU die gesamte Kreativität ihrer juristischen Dienste aufbieten muss, um eine völkerrechtliche Legitimation für den Einsatz zu schaffen. Derzeit steht das Kosovo unter Verwaltung der Vereinten Nationen, Grundlage ist die UN-Resolution 1244 vom 10. Juni 1999. Als sich im vergangenen Herbst abzeichnete, dass es keine neue Resolution geben wird, begannen die Völkerrechtler der EU zu prüfen, ob die Mission nicht auch auf der Basis der alten durchzuführen wäre, obwohl sie dort noch gar nicht erwähnt wird.

EU will eine erweiterte Rolle im Kosovo

Als Konsens schälte sich heraus, dass der Text ausreiche, es aber wünschenswert sei, dass UN-Generalsekretär Ban Ki-moon noch einen Brief schreibe, in dem die EU offiziell zur Übernahme von Verantwortung im Kosovo aufgefordert wird. Diesen Brief hat er aber bis heute nicht verfasst. Vermutlich wollte Ban es sich nicht mit der Vetomacht Russland verderben, die immerhin zu seinen mächtigsten Arbeitgebern gehört. Stattdessen beruft sich die EU nun auf einen Satz, den Ban am 3. Januar in einen seiner Berichte zum Kosovo aufnahm: Er habe zur Kenntnis genommen, dass die EU eine erweiterte Rolle im Kosovo spielen wolle. Dieser Satz gilt nun in der EU zusammen mit der Resolution 1244 als ausreichende völkerrechtliche Grundlage der EU-Mission. Ban habe sich ja nicht ablehnend geäußert, heißt es zur Begründung.

All das ändert nichts daran, dass die Mitgliedstaaten im Grundsatz einig sind über die Einsetzung der Mission. Nicht alle Regierungen werden das Kosovo anerkennen, aber es gibt ein gemeinsames Interesse an der Stabilisierung der Provinz. Die Hälfte des Eulex-Personals ist bereits ausgewählt, der – zunächst für zwei Jahre angesetzte – Einsatz kann bei Bedarf auf mehr als 2200 Mann erhöht werden. Deutschland wird wohl das größte Kontingent stellen, Italien eine andere große Gruppe. Es folgen Großbritannien, Schweden und Frankreich.

Der größte Teil der Mission, nach derzeitigen Planungen etwa 1500 Mann, wird aus Polizeibeamten bestehen. Darunter sind auch mehrere Hundertschaften Bereitschaftspolizei, um für Unruhen gerüstet zu sein. Der Rest verteilt sich auf Richter, Staatsanwälte, Zollbeamte sowie Hilfspersonal. Etwa vier Monate sind für den Aufwuchs der Mission veranschlagt, eine Phase, in der die bisherige UN-Verwaltung Unmik weiter Verantwortung im Kosovo tragen wird. Wie der Übergang im einzelnen zu regeln ist, gehört zu den bisher noch ungeklärten (völkerrechtlichen) Fragen.

Kein EU-Protektorat

Die Verantwortlichen in der EU heben aber immer wieder hervor, dass die Mission nicht ein EU-Protektorat errichten soll, sondern die Verwaltung Schritt für Schritt in die Hände der Einheimischen legen wird. „Es geht um Beratung und Begleitung“, heißt es in Brüssel. Nur auf drei Feldern soll die Eulex ausdrücklich exekutive Befugnisse erhalten: bei der Verfolgung von Kriegsverbrechen, bei der Bekämpfung des organisierten Verbrechens und bei der Verhütung ethnischer Konflikte.

Die Frage der exekutiven Zuständigkeiten in Europas nächstem Staat legt der EU einen letzten völkerrechtlichen Stolperstein. Die Union will im Kosovo auch einen „internationalen zivilen Repräsentanten“ stellen, der die letzte Kontrolle über die Staatsgeschäfte hat, unter anderem, indem er Entscheidungen und Gesetze der kosovarischen Einrichtungen aufheben kann.

Für den Posten ist bereits der niederländische Diplomat Pieter Feith ausgewählt worden. Hier ergibt sich wieder das Problem, wie der Repräsentant eingesetzt wird, solange der UN-Sicherheitsrat blockiert ist. Die Balkan-Kontaktgruppe scheidet als Berufungsinstanz wohl ebenfalls aus, da ihr Russland angehört. In Brüssel heißt es dazu nur, man werde Ende Februar ein anderes Format finden. Denkbar wäre, dass Feith von einer „Koalition der Willigen“ ernannt wird, die aus Staaten besteht, die das Kosovo anerkennen.

Im Alltag wird all das unerheblich sein, solange die Kosovo-Albaner die ausländische Autorität akzeptieren. Die EU will ihnen das auf ihre Art leichter machen: Sie plant, dem Kosovo in den nächsten drei Jahren pro Kopf mehr finanzielle Hilfe zu gewähren als jedem anderen Ort auf der Welt. „Ohne uns können die wirtschaftlich nicht überleben, das müssen die immer bedenken“, sagt ein Brüssler Diplomat.