Kalifornien Der Terminator in der Zwangsjacke

Sogar der Terminator hat resigniert. Kaliforniens Gouverneur Arnold Schwarzenegger steht vor den Trümmern seiner Amtszeit. Sein großes Versprechen, den Haushalt in Ordnung zu bringen und dem Parlament in Sacramento Ausgabendisziplin zu verordnen, hat er nicht eingelöst. Auch die gegenseitige Blockade von Demokraten und Republikanern hat Schwarzenegger nicht überwinden können. Seit Anfang des Jahres sind durchweg drei Viertel der Bürger mit seiner Amtsführung unzufrieden. Es seien „die Lobbyisten, die die notwendigen Reformen blockieren“, sagt Schwarzenegger, der in den vergangenen sechs Jahren einen Staat zu regieren versuchte, der längst als „unregierbar“ gilt, zumal in Krisenzeiten.

Und Kalifornien steckt in seiner schwersten Krise seit Jahrzehnten. Der Bundesstaat taumelt von einem Haushaltsloch zum nächsten. Soeben ist ein neues aufgetaucht, 21 Milliarden Dollar tief. Die Arbeitslosenquote des „Golden State“ erreicht immer neue Rekorde, zuletzt lag sie bei 12,5 Prozent. Alle Jobs, die in den vergangenen zehn Jahren entstanden waren, sind in der Krise wieder vernichtet worden. Das hat die Arbeitslosenversicherung praktisch in den Ruin getrieben. Seit Januar kann sie ihre Leistungen nur noch auf Pump auszahlen. Um zu sparen, werden Beamte einige Tage im Monat unbezahlt nach Hause geschickt.

Die Rezession hat die kalifornische Krise zwar nicht verursacht, die strukturellen Probleme des Bundesstaats aber schonungslos offengelegt. Zu besichtigen sind die Trümmer eines Experiments, das vor fast hundert Jahren begann und vor drei Jahrzehnten eine gefährliche Wende nahm. Es war der 3. Januar 1911, als Hiram Johnson sein Amt als Gouverneur von Kalifornien antrat und leidenschaftlich dafür warb, die Bürger zu „bewaffnen“. Sie sollten sich dagegen schützen können, dass die Volksvertreter die ihnen nur auf Zeit übertragene Macht missbrauchen. Die „Waffen“, die Johnson den Bürgern in die Hand geben wollte, waren Volksbegehren (initiative), Volksentscheide (referendum) und die Möglichkeit, gewählte Vertreter jederzeit wieder abzusetzen (recall). Er glaubte, dass ihre „bloße Existenz ihren Einsatz erübrigen wird“. Wenn das Volk die Politik jederzeit selbst in die Hand nehmen könnte, würden Klüngel und Korruption ein Ende haben, hoffte Johnson, der überdies der Ansicht war, dass das Volk „nicht nur das Recht hat zu regieren, sondern auch die Fähigkeit dazu“. Noch im selben Jahr wurde die kalifornische Verfassung geändert. Der Bypass war gelegt, mit dem die Bürger ihre gewählten Vertreter umgehen konnten.

Sie taten es zunächst zögerlich, dann immer öfter. Die ersten Volksentscheide hatten noch keine großen Auswirkungen. Erst Jahrzehnte später wurde die Gefährlichkeit der „Waffe“ sichtbar. Weil Kalifornien Mitte der siebziger Jahre dank seiner Wirtschaftskraft und Innovationsfreude junge Aufsteiger anzog, kletterten die Grundstückspreise in die Höhe. Damit stiegen auch die jährlich zu zahlenden Grundsteuern - auf ein solches Niveau, dass viele eingesessene Kalifornier ihre Häuser verkaufen mussten. Aus dem Protest dagegen entstand eine Volksbewegung für die Senkung aller Steuern, die auf andere Bundesstaaten übergriff und schließlich dazu beitrug, dass Ronald Reagan, der von 1967 bis 1975 Gouverneur von Kalifornien war, 1980 zum Präsidenten gewählt wurde.

In Kalifornien setzte ein Mann namens Howard Jarvis an der Spitze dieser Volksbewegung ein Volksbegehren durch, das dramatische Konsequenzen hatte. Jarvis, ein Geschäftsmann aus Utah, hatte sich 1930 in Kalifornien niedergelassen. Als Kandidat der Republikaner verlor er 1962 die Gouverneurswahl. Später scheiterte er mehrmals mit dem Versuch, sich zum Bürgermeister von Los Angeles wählen zu lassen. Aber mit seiner „Proposition 13“, die am 6. Juni 1978 von fast 65 Prozent der kalifornischen Wähler angenommen wurde, war er erfolgreich. „Proposition 13“ begrenzte die Grundsteuer auf ein Prozent des Wertes eines Grundstücks und einer Immobilie, und der zugrunde gelegte Wert durfte jährlich um höchstens zwei Prozent steigen. Nur beim Verkauf sollte die Steuer nach dem dann aktuellen Marktwert eines Grundstücks neu berechnet werden. Durch den Sieg der „Steuerrevolutionäre“ sank das Grundsteueraufkommen der Kommunen über Nacht um fast 60 Prozent. Nur üppige Haushaltsüberschüsse konnten noch verdecken, dass Kalifornien schon auf dem Weg in die Krise war.

Zeitbombe Zweidrittelmehrheit

Das lag auch an einer weiteren Bestimmung in „Proposition 13“, die eine Zeitbombe war: Steuererhöhungen waren seither nur noch mit Zweidrittelmehrheiten in beiden Kammern des Parlaments möglich. Das erwies sich als eine in der Praxis kaum überwindliche Hürde: Die Gegner höherer Steuern hatten eine Vetoposition. Die Steuereinnahmen sanken dramatisch, aber die Regierung konnte sich keine neuen Steuerquellen erschließen. Während die Kalifornier staatliche Leistungen für selbstverständlich nahmen, wollten sie zugleich immer weniger dafür zahlen. Um sich vor den Folgen der immer schlechter werdenden Haushaltslage zu schützen, begannen Interessengruppen von Lehrern über Krankenschwestern bis zu Gefängniswärtern, ihre Pfründe zu sichern, indem sie Volksentscheide durchsetzten, in denen Teile des Budgets per Verfassungsänderung dem Zugriff des Parlaments entzogen wurden. Zugleich wurden dem Haushalt in anderen Volksentscheiden immer weitere Ausgaben für Gefängnisse, Vorschulen, Kinderkliniken oder Stammzellforschung aufgebürdet, ohne sie gegenzufinanzieren. Heute ist nur noch ein Viertel des kalifornischen Haushalts frei verfügbar. Allein „Proposition 98“ von 1988 reserviert etwa 40 Prozent des Budgets für Schulen. „Die Wähler haben den Gesetzgeber in eine Zwangsjacke gesteckt“, sagt Thad Kousser, Politikprofessor an der University of California in San Diego.

Gab es in den sechziger Jahren insgesamt neun Volksentscheide, so waren es in den Neunzigern schon 61. „Stärker als je zuvor wird Kaliforniens Politik heute durch Volksentscheide bestimmt statt durch gewählte Abgeordnete“, sagt Robert Stern, Präsident des Center for Governmental Studies in Los Angeles. „Und die Texte, die zur Entscheidung vorgelegt werden, sind zu lang, zu rigide und unflexibel, voller technischer Details und Fehler.“ Oder sie sind bewusst irreführend, gespickt mit Schachtelsätzen und doppelten Verneinungen. Die direkte Demokratie hat sich in Kalifornien zu einem einträglichen Geschäft entwickelt. Versicherungen, Banken, Spielcasinos, Auto- und Pharmakonzerne heuern Agenturen an, die Unterschriften für Volksentscheide über ihre Anliegen sammeln. In den Referendumskampagnen ist immer mehr Geld im Spiel. Gouverneur Hiram Johnson sah in der direkten Demokratie Anfang des zwanzigsten Jahrhunderts ein Instrument gegen die Southern Pacific Railroad, die allmächtige Eisenbahngesellschaft, die damals weite Teile von Politik und Wirtschaft Kaliforniens kontrollierte. Heute „gehören dieselben Leute, die durch Volksinitiativen in Schach gehalten werden sollten, zu den wichtigsten Spielern des Systems“, sagt der Publizist Peter Schrag.

Volksbegehren gibt es auch in anderen Bundesstaaten, aber nirgendwo hatten sie eine solche Durchschlagskraft wie in Kalifornien. Nur dort darf der Gesetzgeber eine durch Initiative eingeführte Regelung nicht mehr verändern - mit welcher Mehrheit auch immer. Nicht einmal unbeabsichtigte Nebenwirkungen können ohne neuerliche Volksabstimmung korrigiert werden. Keine Klausel sorgt dafür, dass die Regelungen zeitlich begrenzt werden. Und mit einfacher Mehrheit kann das Wahlvolk die Hürde für spätere Revisionen seiner Entscheidung immer höher legen - ganz gleich, wie gering die Beteiligung an dem Referendum auch sein mag. „Einfachen Mehrheiten wird damit erlaubt, spätere noch größere Mehrheiten zu entrechten“, klagt Stern.

Auf Steuererhöhungen steht die „politische Todesstrafe“

Dass die kalifornischen Politiker heute fast handlungsunfähig sind, liegt aber nicht nur an dem Misstrauen der Bürger ihnen gegenüber, das in unzähligen Referenden zum Ausdruck gebracht wurde, sondern auch an dem verbissenen Grabenkampf zwischen Republikanern und Demokraten - der allerdings auch durch Hiram Johnsons Erbe verstärkt wird. Eine unsichtbare Grenze verläuft zwischen den urbanen Küstengebieten und dem von Landwirtschaft geprägten Hinterland Kaliforniens. In den Städten an der Küste leben die meisten Anhänger der Demokraten. Dort gibt es überproportional viele weibliche Wähler, dazu zahlreiche Latinos und Schwarze mit niedrigem Einkommen, die überdurchschnittlich viele Sozialleistungen beziehen. Die Wähler der Republikaner leben dagegen im dünner besiedelten Hinterland. Sie sind zu 54 Prozent männlich und zu 84 Prozent weiß; sie verfügen im Schnitt über ein höheres Einkommen und sind in der Regel gegen Umverteilung.

Ob es um Steuern, Gesundheit, Einwanderung, Waffenbesitz, Umweltschutz oder die Homosexuellen-Ehe geht - in praktisch allen Fragen gehen die Vorstellungen von Demokraten und Republikanern auseinander. „Ich sehe absolut keine Zeichen, dass sich das in naher Zukunft ändern könnte“, sagt Mark Baldassare, Präsident des Public Policy Institute of California. Wohl aber sehen Forscher eine wachsende Gruppe von Wählern, die sich von beiden Parteien abwenden. Diese Unzufriedenheit vergrößert zugleich die Versuchung, dem Parlament und der Regierung weitere Vorgaben zu machen - durch Volksbegehren.

Die Parteien haben sich in diesem System eingerichtet. Wie auch anderswo in Amerika haben sie in einer Art Machtkartell die Grenzen der Wahlkreise so gezogen, dass ihre einmal gewählten Abgeordneten mit großer Wahrscheinlichkeit wiedergewählt werden. Deshalb wird über die Zusammensetzung des Parlaments kaum noch in den Wahlen bestimmt, sondern in den parteiinternen Vorwahlen. Dort setzen sich meist Kandidaten durch, die für die reine Lehre der Parteidoktrin stehen. Wenn dann ein republikanischer Abgeordneter in Sacramento nach quälend langen Haushaltsverhandlungen doch moderate Steuererhöhungen akzeptiert, strengt die Parteibasis Amtsenthebungsverfahren an. „Einen Abgeordneten abzusetzen, der uns das Messer in den Rücken gestochen hat, wird die anderen daran erinnern, dass bestimmte Taten unverzeihlich sind und mit der politischen Todesstrafe geahndet werden“, droht Jon Coupal, der Präsident der Howard Jarvis Taxpayers Association.

Pläne für eine große Strukturreform gibt es viele. So sollen offene Vorwahlen Kaliforniens Politik aus dem Würgegriff der Parteiideologen befreien. Dann könnten etwa Demokraten bei republikanischen Vorwahlen dafür sorgen, dass ein gemäßigter Kandidat aufgestellt wird - und umgekehrt. Der Staatshaushalt und Steuererhöhungen sollen mit einfacher Mehrheit statt wie bislang mit Zweidrittelmehrheit verabschiedet werden können. Damit würde ein Teil von „Proposition 13“ revidiert, und die jeweilige Mehrheitsfraktion bekäme größeren Gestaltungsspielraum. Nach den Vorstellungen der New America Foundation soll ein personalisiertes Verhältniswahlrecht nach deutschem Vorbild die gegenseitige Blockade von Demokraten und Republikanern im kalifornischen Parlament lösen.

„Proposition 13“ würde wieder eine Mehrheit finden

Viele andere Vorschläge zielen darauf, die Durchschlagskraft der Volksentscheide einzuhegen. Sie sollen stärker in die normale Gesetzgebung eingebunden werden. Dann könnten deren Initiatoren zunächst mit dem Parlament verhandeln, bevor sie das Volk abstimmen lassen. Für Verfassungsänderungen durch Referenden sollen höhere Hürden gelten. Das Parlament könnte wiederum ermächtigt werden, Volksentscheide mit Zweidrittelmehrheit zu verändern. Erreicht werden könnte all das durch eine große Verfassungsänderung im Rahmen einer verfassunggebenden Versammlung - freilich mit anschließendem Volksentscheid.

Doch eine Mehrheit für solche Vorhaben ist unwahrscheinlich. Einzelne Reformvorschläge von offenen Vorwahlen bis zur Schaffung einer Haushaltsreserve für Krisenzeiten wurden schon in früheren Referenden abgelehnt. Dass die Kalifornier einer Einschränkung der Volksinitiativen zustimmen, ist kaum zu erwarten - zumal viele Umfragen zeigen, dass die Bürger sich für politisch weitsichtiger als ihre Politiker halten. „Proposition 13“, auch das zeigen Umfragen, würde heute wieder eine deutliche Mehrheit finden. Wie populär sie noch immer ist, zeigt eine Episode aus Schwarzeneggers Wahlkampf 2003. Als sein Berater, der Investment-Unternehmer Warren Buffett, dem „Wall Street Journal“ sagte, „Proposition 13“ sollte revidiert werden, pfiff Schwarzenegger ihn öffentlich zurück: Sollte Buffett - damals 72 Jahre alt - „Proposition 13“ je wieder erwähnen, würde er ihm 500 Liegestütze aufbrummen.

Gleichwohl sieht auch Schwarzenegger in einer Verfassungsreform Kaliforniens „letzte Chance“. Der Republikaner, der dank eines Amtsenthebungsverfahrens gegen den demokratischen Gouverneur Gray Davis an die Macht gekommen war, setzte so oft wie kein anderer Gouverneur das Mittel des Volksentscheids ein, um sich gegen das widerspenstige Parlament durchzusetzen. Anfangs hatte er damit Erfolg, doch dann fielen seine Vorschläge immer öfter durch, und Schwarzenegger, der sich selbst mit Hiram Johnson vergleicht, verlor die Lust daran. Johnsons Büste hat übrigens Anfang Dezember einen Platz in der „Hall of Fame“ im historischen Museum in Sacramento bekommen.