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Europas Lastenteilung : Wer keine Flüchtlinge aufnimmt, soll zahlen

Ist der Flüchtlingsstrom mit einer besseren Umverteilung zu bewältigen? Bild: dpa

Nach einem Urteil des Europäischen Gerichtshofs tobt wieder der Streit über die faire Lastenteilung in Europa. Doch wird intern längst ein Kompromiss geschmiedet. Hier sind die Details.

          Noch vor ein paar Wochen gab es eine fromme Hoffnung in der Europäischen Kommission: dass der Streit über die Umverteilung von Flüchtlingen rechtlich beigelegt werden könne. Beamte frohlockten angesichts des nahenden Urteils des Europäischen Gerichtshofs. Sie gingen fest davon aus, dass die Luxemburger Richter eine Klage gegen die im September 2015 beschlossenen Verteilungsquoten abweisen würden. Die Erwartung erfüllte sich: Am vergangenen Mittwoch haben die beiden Kläger Ungarn und die Slowakei, unterstützt von Polen, eine krachende Niederlage erlitten. Doch die andere Brüsseler Hoffnung wurde enttäuscht: Ungarn und Polen sehen nicht ein, warum sie sich dem Recht beugen sollten. Sie wollen auch weiterhin keinen einzigen Flüchtling aufnehmen.

          Thomas Gutschker

          Redakteur im Ressort Politik in der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung.

          Eigentlich wäre das der Moment für den ganz großen Zoff. Schließlich geht es nun nicht mehr um unterschiedliche politische Überzeugungen, sondern um die Existenzgrundlage der Union: das Recht. Wenn Staaten sich nicht an Beschlüsse des obersten Gerichts halten, stellen sie die Europäische Union in ihrem Kern in Frage. Dass es ausgerechnet Budapest und Warschau sind, hat einen zusätzlichen schalen Beigeschmack: jene beiden Regierungen also, die schon die Unabhängigkeit ihrer heimischen Justiz beschränkt oder sogar demontiert haben. Deshalb rufen manche nun gar nach einem Rechtsstaatsverfahren gegen beide Staaten – dann könnte nämlich der eine den anderen nicht mehr mit seinem Veto vor dem Entzug des Stimmrechts bewahren.

          Es fehlt an einem fertigen Plan der Innenminister

          Doch wird es dazu nicht kommen, und das hat zwei Gründe. Einen offensichtlichen: Während mit dem Vereinigten Königreich über den Brexit verhandelt wird, will niemand in der Europäischen Union eine weitere Spaltung – das würde Brüssel schwächen und London enorm nutzen. Der weniger offensichtliche Grund: Neben aller öffentlichen Polemik über den Umverteilungsbeschluss vom September 2015 ist in den vergangenen zwölf Monaten intensiv über ein neues Modell für die Zukunft verhandelt worden. Und dabei spielt eines der beiden Klägerländer, die Slowakei, eine überaus konstruktive Rolle. Auch ungarische Diplomaten nehmen teil. Zwar mehr als Beobachter, wie es heißt, aber wenn sie argumentierten, dann stets in Rechtsbegriffen. Nur Polen habe sich in diesen Runden isoliert.

          Noch gibt es keinen fertigen Plan, über den die Innenminister abstimmen könnten. Aber die Elemente eines solchen Plans schälen sich heraus. Diese Zeitung konnte Einsicht nehmen in Details der Verhandlungen. Man lernt dabei eine Menge darüber, wie zähe, scheinbar unlösbare Interessengegensätze in Brüssel so verflüssigt werden, dass Kompromisse möglich sind. Und zwar Kompromisse, in denen sich auch jene Staaten wiederfinden könnten, die gegen den Mehrheitsbeschluss von 2015 zu Felde zogen.

          Das damalige Modell wurde in aller Eile zusammengeschustert. Griechenland und Italien – eigentlich auch Ungarn – waren in einer Notlage, weil sie des Flüchtlingsansturms nicht mehr Herr wurden. Der Beschluss bestand aus drei starren Elementen: 120.000 Flüchtlinge mussten verteilt werden, für jedes Land wurde nach einem festen Schlüssel der Anteil berechnet, insgesamt waren dafür zwei Jahre Zeit. Ein Riesenerfolg ist daraus nicht geworden, und das liegt nicht bloß an der Verweigerungshaltung im Osten der Europäischen Union. Kurz vor dem Ende der Zweijahresfrist haben die anderen Staaten Italien und Griechenland erst knapp 28.000 Flüchtlinge abgenommen – viel zu wenige.

          Verteilungsmechanismus muss flexibler werden

          Für eine bessere Lösung muss der Verteilungsmechanismus flexibler werden. Den wesentlichen Anstoß dazu haben die vier Visegrád-Staaten gegeben: Polen, Ungarn, die Slowakei und die Tschechische Republik. Vor einem Jahr, am Anfang der Debatte, warben sie für „flexible Solidarität“. Jeder Mitgliedstaat solle selbst über „spezifische Formen seiner Beiträge entscheiden mit Rücksicht auf seine Erfahrung und seine Leistungsfähigkeit“, schrieben sie. Und erkannten damit selbst den Grundsatz an, dass Länder an der Außengrenze in Notlagen entlastet werden müssen. Wenn nicht mit der Aufnahme von Schutzbedürftigen, dann durch das Entsenden von Beamten zur Grenzsicherung, durch zusätzliche finanzielle Unterstützung der betroffenen Länder oder durch ein verstärktes Engagement beim Rückführen abgelehnter Asylbewerber. Jeder Staat sollte selbst und freiwillig entscheiden, was er beiträgt, argumentierten die Visegrád-Staaten.

          Niederlage vor dem Europäischen Gerichtshof: Ungarns Ministerpräsident Viktor Orbán
          Niederlage vor dem Europäischen Gerichtshof: Ungarns Ministerpräsident Viktor Orbán : Bild: dpa

          Derlei Unverbindlichkeit ging den anderen zu weit. Sie wollten auch nicht hinnehmen, dass ein Land überhaupt keine Flüchtlinge aufnimmt. Aber der Gedanke, dass zumindest ein Teil der Last auch anders geteilt werden kann, hat sich durchgesetzt. Die Slowaken arbeiteten die Idee weiter aus, sie hatten gerade die alle sechs Monate rotierende Ratspräsidentschaft inne. So verwandelte sich die „flexible“ in eine „effektive Solidarität“.

          Was neben Flexibilität noch fehlte, waren positive und negative Anreize, damit Staaten auch wirklich Flüchtlinge aufnehmen. Darum kümmerte sich Malta, das in den ersten sechs Monaten dieses Jahres die Ratspräsidentschaft führte. Im März schlug das kleine Land dieses Arrangement vor: Ein Staat bekommt 60.000 Euro für jeden Migranten, den er aufnimmt; bleibt er unter seiner verpflichtenden Quote, wird derselbe Betrag abgezogen. Der Vorteil bei diesem Verrechnungssystem: Ein Staat, der seine Quote nicht erfüllt, zahlt keine Strafe – die man ja erstmal eintreiben müsste. Er bekommt bloß weniger Geld. Umgekehrt werden Staaten großzügig finanziert, die mehr leisten als andere; auch das ist Solidarität.

          Ungarn bekommt Millionen aus der Euro-Kasse

          Bei der bisherigen Umverteilung zahlt die EU-Kommission lediglich 6000 Euro für jeden Migranten. Für die Zukunft hatte sie eine Mondsumme von 250.000 Euro vorgeschlagen. Dafür könne man sich in Budapest ein Einfamilienhaus kaufen, ätzte der ungarische Regierungschef Viktor Orbán. Der Betrag von 60.000 Euro liegt dazwischen – und bis heute auf dem Verhandlungstisch. Das gilt ebenso für die Obergrenze, die Malta vorgeschlagen hat: 200.000 Migranten im Jahr. Man kann deshalb leicht die Gesamtkosten überschlagen. Es sind maximal zwölf Milliarden Euro.

          Die Osteuropäer stießen sich freilich daran, dass nun doch wieder für jeden Staat eine starre Quote Ausgang aller Berechnungen ist. So wurde auch dieses Element flexibilisiert. Nunmehr sollen einem Staat erst dann 60.000 Euro pro Migranten abgezogen werden, wenn er weniger als die Hälfte seiner Quote aufnimmt. Statt einen Migranten aufzunehmen, kann man aber auch einen nationalen Beamten an die EU-Grenzschutzbehörde oder die Asylbehörde abstellen – bis deren Kontingente aufgefüllt sind. Gerade für Staaten, die nur wenige tausend Personen übernehmen müssen, ist das von Gewicht.

          Nehmen wir zum Beispiel Ungarn. Es müsste gemäß dem Verteilungsschlüssel von 2015 von 200.000 Migranten rund 3600 übernehmen. Bei weniger als der Hälfte, also bei 1800 Personen, würde der Verrechnungsmodus starten: für jeden nicht aufgenommenen Migranten werden 60.000 Euro abgezogen. Es sei denn, Ungarn stellt etwa 200 Grenzschützer ab, um die Außengrenze des vom Flüchtlingsstrom getroffenen Mitgliedslandes abzusichern. Dann sinkt der Schwellenwert auf 1600 Personen. Würde Ungarn davon die Hälfte aufnehmen, käme es finanziell mit plus minus null raus: für 800 Migranten bekommt es 60.000 Euro, für die anderen 800 werden sie wieder abgezogen. Nähme Ungarn keinen einzigen Migranten auf, müsste es 48 Millionen Euro „Strafe“ zahlen. Das klingt nach viel Geld – aber nur, wenn man außer Acht lässt, dass Budapest jedes Jahr fünf Milliarden Euro mehr aus Brüssel bekommt, als es in die Gemeinschaftskasse einzahlt.

          Das System von 2015 ist biegsam und kompliziert

          Wer das durchspielt, merkt: Im Zuge der Verhandlungen ist das starre System von 2015 sehr biegsam und zugleich kompliziert geworden. Das ist das Wesen europäischer Kompromisse, in denen sich hinterher 28 Staaten wiederfinden sollen. Und noch gibt es ja gar keinen Kompromiss. Die vielen Variablen sind wie Stellschrauben, man kann sie in die eine oder andere Richtung drehen. Einen Migranten könnte man auch mit 50.000 oder 100.000 Euro berechnen. Ebenso bei den Strafzahlungen: Sollen sie erst greifen bei weniger als der Hälfte der Quote oder bei einem anderen Wert?

          Grenzzaun zwischen Ungarn und Serbien
          Grenzzaun zwischen Ungarn und Serbien : Bild: dpa

          Momentan machen sich die Diplomaten Gedanken darüber, unter welchen Bedingungen der Verteilungsmechanismus greifen soll und was geschieht, wenn er nicht ausreicht. Da geht es um drei Phasen. Phase eins ist der Normalfall, es gelten die bisherigen Dublin-Regeln. Jeder Migrant stellt also seinen Asylantrag in dem Land, in dem er zuerst die Europäische Union betritt; dort bleibt er auch, wenn ihm Schutz gewährt wird. Gerät der Zustrom jedoch außer Kontrolle, tritt Phase zwei ein: Das betroffene Land wird solidarisch von den anderen entlastet, wie beschrieben, aber nur bis zu einer Obergrenze. Dafür sind die genannten 200.000 im Gespräch.

          Was aber, wenn auch das nicht reicht, um die Lage wieder zu beherrschen? Dann sollen in einer dritten Phase weitere Beschlüsse fallen. Zum Beispiel könnte die Obergrenze erhöht werden. Die Kommission könnte das vorschlagen, die Innenminister könnten darüber mit Mehrheit entscheiden. Hingegen würden die Slowaken eine solche Entscheidung lieber dem Europäischen Rat übertragen – klar, die Staats- und Regierungschefs müssen immer im Konsens entscheiden, es könnte also niemand überstimmt werden. Auch da gibt es noch keine Übereinkunft. Aber wie kommt man dazu?

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          Europäischer Gerichtshof : Ungarn und Slowakei kritisieren Flüchtlings-Urteil

          Politische Führung muss von den Großen ausgehen

          Bundesinnenminister Thomas de Maizière drückt schon seit längerem aufs Tempo. „Es wäre wichtig, dass die estnische Ratspräsidentschaft bald auch auf fachlicher Ebene die Diskussion zur Dublin-Verordnung mit konkreten Textvorschlägen wieder aufnimmt“, teilt eine Sprecherin seines Ministeriums mit. In Verhandlungskreisen ist zu hören, dass es noch besser wäre, wenn Deutschland sich zuerst mit Frankreich, Italien und Spanien abstimmt – und die vier Staaten dann gemeinsam die Initiative ergreifen. Politische Führung muss von den Großen ausgehen.

          Die Frage nach dem richtigen Zeitpunkt hängt auch von äußeren Faktoren ab. Ungarn wählt im Frühjahr nächsten Jahres ein neues Parlament; bis dahin wird Viktor Orbán mächtig die Backen aufblasen. Danach könnte er kompromissbereit sein, zumal wenn der Zustrom über das Mittelmeer so gering bleibt wie derzeit. Im kleinen Kreis ließ Orbán schon mehrmals erkennen, dass er seine kategorische Ablehnung von Migranten überdenken werde, wenn die EU-Außengrenzen wieder sicher seien. Er muss sich außerdem Gedanken darüber machen, wie er mit der Umverteilung von 2015 umgeht. Die EU-Kommission hat schon im Juni gegen Ungarn, Polen und die Tschechische Republik ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet. Angesichts der jüngsten Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs dürften die Richter empfindliche Geldstrafen gegen die drei Staaten verhängen – es sei denn, die korrigieren zwischenzeitlich ihren Kurs.

          Insgesamt bleibt nicht mehr viel Zeit, um dieses wohl schwierigste Gesetzesvorhaben der Legislaturperiode auf den Weg zu bringen. Im Mai 2019 ist sie vorbei, dann wird das Europäische Parlament neu gewählt – und alle Gesetzgebungsarbeit beginnt wieder von vorn. Deswegen könnte eine Zweidrittelmehrheit der Staaten auch entscheiden, ohne dass Polen und Ungarn zustimmen. Allerdings bliebe das alte Problem: Wie sollen Flüchtlinge in der Praxis fair verteilt werden, wenn manche Staaten sich dagegen wehren?

          Quelle: F.A.S.

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