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Veröffentlicht: 14.06.2017, 21:19 Uhr

#80Prozent Wie entsteht ein Gesetz?

Wer einem Abgeordneten sein Vertrauen schenkt, tut das, weil er annimmt, dass er gute Gesetze macht. Aber wie entstehen die Gesetze eigentlich? Wo, wer, wann, warum – in unserem Lexikon für Erstwähler. Teil acht

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© dpa Im Maschinenraum der Gesetzgebung: Blick in den Umweltausschuss im Paul-Löbe-Haus des Bundestags

Gesetze zu beschließen, ist die Königsdisziplin der Politik. Darin manifestiert sich ihre Verantwortung, ihre Gestaltungsmacht und der Anspruch des Staates, eine Demokratie und ein Rechtsstaat zu sein. Wer einen bestimmten Abgeordneten wählt, tut das, weil er glaubt, dass dieser Abgeordnete dazu beiträgt, dass gute Gesetze entstehen (oder schlechte Gesetze rückgängig gemacht werden). Darin äußert sich wiederum die Souveränität des Volkes. Eines der bekanntesten Werke der Aufklärung, das darauf eingeht, stammt vom französischen Philosophen Montesquieu und heißt nicht umsonst: „Vom Geist der Gesetze“.  

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Aber wie entstehen Gesetze in Deutschland?

Die erste Überraschung: In erster Linie machen die Bundesländer die Gesetze. So steht es jedenfalls im Grundgesetz: „Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht“, heißt es in Artikel 70. Denn die Bundesrepublik ist, wie der Name schon sagt, ein Bundesstaat, zu dem sich die Länder zusammengeschlossen haben. So weit die Theorie. In der Praxis ist aber entscheidend, dass die Verfassung dem Bund in einer langen Liste von Gegenständen (Artikel 73) die „ausschließliche Gesetzgebung“ zuteilt – von der Landesverteidigung über die Währung bis zur Kernkraft. Die Länder können in diesem Bereich nur Gesetze erlassen, wenn sie durch ein Bundesgesetz dazu ausdrücklich die Erlaubnis bekommen.

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Eine zweite Liste ist noch länger und legt die Gegenstände der „konkurrierenden“ Gesetzgebung fest. Damit ist gemeint, dass die Länder hier nur Gesetze beschließen dürfen, wenn der Bund von seiner Zuständigkeit nicht Gebrauch gemacht hat, wenn er also untätig geblieben ist. Wird der Bund aktiv, dürfen die Länder in wenigen Fällen – zum Beispiel im Naturschutz oder zur Hochschulzulassung – davon abweichende Gesetze beschließen. Grundsätzlich aber gilt: Bundesrecht bricht Landesrecht – aber nur, wenn der Bund seine Kompetenzen nicht überschreitet.

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Es ist also nicht das Volk, das Gesetze direkt vorschlagen oder beschließen kann. Zwar heißt es in Artikel 20 des Grundgesetzes: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.“ Mit „Abstimmungen“ ist aber auf Bundesebene nur eine gemeint: eine Volksabstimmung über die Neugliederung der Länder. Die Möglichkeit von Volksentscheiden sind hingegen in etlichen Landesverfassungen in den vergangenen Jahren ausgeweitet worden. Am Primat der Parlamente hat das aber nichts geändert.

Die zweite Überraschung: Gesetze müssen zwar vom Bundestag und vom Bundesrat beraten und beschlossen werden, aber die meisten von ihnen entstehen woanders, in den Ministerien, also in der Exekutive. Warum? Weil dort der Sachverstand gebündelt ist und der Überblick über die jeweilige Rechtsmaterie am besten gewährleistet wird. Wird damit das Parlament umgangen oder entmachtet? Nein. Erstens gibt es enge Kontakte zwischen den Fraktionen und den Ministerien. Zweitens werden die Vorlagen, die das Parlament erreichen, im parlamentarischen Verfahren meist noch verändert.

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