Kapitalverkehrskontrollen Geld lässt sich nicht einfach festhalten

Die Schuldenkrise der Währungsunion verschärft sich und plötzlich wird in Europa ein ehemaliges Schreckgespenst der Finanzmärkte wieder salonfähig: Kapitalverkehrskontrollen. Wofür China seit Jahrzehnten kritisiert wird und was bei Schwellenländern lange als sträfliche Abweichung vom Pfad der ökonomischen Tugend bemängelt wurde, wird für Griechenland und die Schweiz möglicherweise notwendig. Griechenland wird notfalls Kapitalverkehrskontrollen erlassen müssen, um eine sich beschleunigende Kapitalflucht zu bremsen. Die Schweiz wiederum schielt auf Kapitalverkehrskontrollen, um im Falle des Zusammenbruchs der Währungsunion nicht von einer Fluchtwelle aus Angstkapital überschwemmt zu werden.

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Die Ansichten über Kapitalverkehrskontrollen haben sich dabei seit dem Zweiten Weltkrieg mehrmals gewandelt. Grundsätzlich müssen sie im Spannungsfeld des sogenannten „makroökonomischen Trilemmas“ betrachtet werden, nachdem eine offene Volkswirtschaft für zwei der folgenden drei Parameter zu entscheiden hat: offene Kapitalmärkte, unabhängige Geldpolitik, fester Wechselkurs. Nach der Großen Depression und dem Zweiten Weltkrieg galten im Bretton-Woods-System feste Wechselkurse, der Goldstandard und scharfe Kapitalverkehrskontrollen als Garant dafür, dass spekulativen Kapitalbewegungen vorgebeugt wurde, Ruhe an den Finanzmärkten herrschte und sich das Bankensystem und die Volkswirtschaft insgesamt von den Kriegswirren erholen konnten. Ende der fünfziger und Anfang der sechziger Jahre zeigte jedoch schon die Entstehung des Euro-Dollar-Marktes bereits die Grenzen der Kapitalverkehrskontrollen auf.

Vom Bretton-Woods-System zu flexiblen Wechselkursen

Mit dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems gingen die Vereinigten Staaten, Deutschland, die Schweiz und Großbritannien zwischen den Jahren 1973 bis 1979 schrittweise zu flexiblen Wechselkursen über und schafften Kapitalverkehrskontrollen ab. Im sogenannten „Washingtoner Consensus“ dominierte in den folgenden dreißig Jahren die Vorstellung, dass Kapital ohne Behinderung dorthin fließen sollte, wo es für das Wirtschaftswachstum am dringendsten gebraucht und mit hoher Rendite belohnt würde. Der Internationale Währungsfonds (IWF) drückte diese Sichtweise in zahlreichen Schwellenländern durch, in denen er darauf drängte, Kapitalverkehrskontrollen abzuschaffen und flexible Wechselkurse einzuführen.

Die Schwellenländer indessen hatten mit diesem System ihre eigenen (oft schlechten) Erfahrungen gemacht. Länder, die wie China, Indien und Malaysia Kapitalverkehrskontrollen einsetzten, blieben von den negativen Auswirkungen der Asien-Krise weitgehend verschont. Dennoch wurden Kapitalverkehrskontrollen vom IWF weiterhin nur in Ausnahmefällen als akzeptable Lösung hingenommen. So verhängten zahlreiche Länder Kapitalverkehrskontrollen im Rahmen ihrer Schuldenkrisen - Argentinien zum Beispiel in den Jahren 2000 und 2001, Korea im Jahr 1998, Mexiko im Jahr 1994 und Russland im Jahr 1998.

Finanzkrise macht Kapitalverkehrskontrollen wieder salonfähig

Die Sichtweise der westlichen Länder änderte sich dann abermals grundlegend infolge der aktuellen Finanz- und Schuldenkrise. Im November 2008 verhängte Island mit Absprache des IWF Kapitalverkehrskontrollen, um eine Kapitalflucht seiner Anleger nach dem Zusammenbruch der drei größten Banken des Landes - Kaupthing, Landesbanki und Glitznir - zu verhindern. Die isländische Krone wertete nach dem Zusammenbruch der Banken um 80 Prozent gegenüber dem Euro ab. Die Kapitalverkehrskontrollen wurden im November 2009 wieder aufgehoben.

Während der Krise an den Kapitalmärkten der entwickelten Staaten beschwerten sich zahlreiche Schwellenländer über einen massiven Kapitalzufluss und Aufwertungsdruck auf ihre Währungen. Die brasilianische Regierung warnte gar vor einem Währungskrieg. Brasilien, Taiwan, Mexiko, Peru, Kolumbien, Korea, Südafrika, Russland und Polen führten in der Folge Maßnahmen ein oder verschärften bestehende Kontrollen, um den Kapitalzufluss zu bremsen. Im Februar 2010 rückte dann der IWF von seiner Position ab, dass Kapitalverkehrskontrollen ausschließlich nur in ernsten Krisenzeiten zu nutzen seien, und im Februar 2011 forderten gar 250 Volkswirte die amerikanische Regierung auf, in bilateralen Handelsabkommen auf Klauseln zu verzichten, die erlauben würden, Kapitalverkehrskontrollen des Handelspartners zu bestrafen.

Kapitalflucht verhindern

In der Euro-Krise geht es nun um zwei Seiten der Medaille: Länder wie Griechenland - und möglicherweise Spanien und Italien - müssten im Notfall Kapitalverkehrskontrollen erwägen, um eine sich beschleunigende Kapitalflucht nicht eskalieren zu lassen. Länder, die demgegenüber als „sicherer Hafen“ für dieses Angstkapital fungieren wie etwa die Schweiz, loten bereits Kapitalverkehrskontrollen aus für den Fall, dass sie dem Aufwertungsdruck ihrer Währung nicht standhalten können.

Kapitalverkehrskontrollen können dabei verschiedene Form annehmen: Sie können die Konvertierbarkeit der Währung beschränken, Transaktionen besteuern oder beschränken, dass Sparer Einlagen von Banken abheben oder elektronisch überweisen. Solche Kontrollen würden konkret dann notwendig, wenn etwa im Falle Griechenlands so viel Kapital abfließt, dass es dem inländischen Bankensystem nicht mehr möglich ist, sich bei der Europäischen Zentralbank (EZB) direkt oder im Rahmen der Notliquidität (ELA) zu refinanzieren.

Fitch warnt: Griechische Kapitalverkehrskontrollen kämen Zahlungsausfall gleich

Rechtlich sind Kapitalverkehrskontrollen zwar nach Artikel 63 des Gesetzes zum Gemeinsamen Binnenmarkt verboten. In Notsituationen „bei ernsten Schwierigkeiten in der Wirtschafts- und Geldpolitik“ sind sie nach Absprache mit dem Ministerrat, der EZB und auf Vorschlag der EU-Kommission jedoch maximal 6 Monate nach Artikel 66 möglich. Russland, das nicht der EU angehört, verfügte im Zuge seiner krisenbedingten Währungsabwertung, dass Unternehmen drei Monate lang ihre Fremdwährungsschulden nicht bedienen durften. Argentinien fror Einlagen für ein Jahr lang ein und Termingelder für mehrere Jahre. In beiden Fällen lösten die Kapitalverkehrskontrollen Zahlungsausfälle zahlreicher Unternehmen aus.

Die Ratingagentur Fitch warnte am Donnerstag denn auch, dass Griechenland nach einem Austritt aus dem Euro Kapitalverkehrskontrollen einführen werde und diese praktisch einem Zahlungsausfall gleichkämen, da die Möglichkeit für Gläubiger, bezahlt zu werden, eingeschränkt werde. Freilich würde sich Griechenland ins eigene Fleisch schneiden, wenn es seinen Unternehmen verböte, die Außenschulden in Euro weiter zu begleichen. Ökonomen der Citigroup gehen deshalb davon aus, dass im Austrittsszenario griechische Unternehmen voraussichtlich weiterzahlen dürften, sofern sie nachweisen könnten, dass es um ein Handelsgeschäft geht. International aufgestellte Unternehmen würden ihre Schulden indessen möglicherweise von Off-shore-Konten aus begleichen können. Das ist ein Grund dafür, warum Kapitalverkehrskontrollen innerhalb der Währungsunion nur schwer wirkungsvoll umgesetzt werden können. Die Möglichkeit, dass der griechische Staat wie Argentinien oder Bolivien Unternehmen verstaatlicht, um an deren Fremdwährungseinnahmen zu kommen, schließt Fitch weitgehend aus.

Schweiz erlebt Flut von Fluchtgeldern

Ein weiteres Problem auf dem Weg zu Kapitalverkehrskontrollen ist die Angst davor, dass schon eine Diskussion darüber Kapitalflucht auslöst oder beschleunigt - und zwar nicht nur in Griechenland, sondern wie erkennbar jetzt auch in Irland, Portugal, Spanien und Italien.

Die Schweiz unterdessen erlebt nun ein zweites Mal seit dem Zweiten Weltkrieg eine Flut von Fluchtgeldern. Und wieder denkt sie über Kapitalverkehrskontrollen nach. Als Anfang der siebziger Jahre das System von Bretton Woods und die Koppelung des Dollar an hinterlegte Goldbestände aufgegeben wurde, flüchtete Kapital in den schon damals als sicher erachteten Schweizer Franken. Damals reagierte die Schweiz mit Negativzinsen in Form einer Kommission, welche die schweizerischen Banken von ihren Kundeneinlagen abzogen.

Der Präsident der Schweizer Nationalbank (SNB), Thomas Jordan, betonte jetzt wieder, dass die Notenbank auch „unter sehr widrigen Bedingungen“ den derzeit festgelegten Mindestkurs für den Schweizer Franken von 1,20 Franken je Euro verteidigen werde, für den Notfall des Zusammenbruchs des Euro aber über die Möglichkeit von Kapitalverkehrskontrollen nachdenke. Da der Franken aber ein international gültiges Zahlungsmittel ist und drei Viertel des täglich gehandelten Volumens an Schweizer Franken im Ausland den Besitzer wechseln, wären klassische Kapitalverkehrskontrollen kaum durchzusetzen und wirksam. Dies ist anders bei Währungen wie dem chinesischen Yuan, der nicht frei handelbar ist.

Schwer einzuführen

Damit bleibt auch dieses Mal den Schweizern die Strafsteuer, also eine Art Negativzins, mit dem Anlagen in Schweizer Franken ökonomisch unattraktiv gestaltet werden sollen. Anlegern, die in ihrer Not Sicherheit und nicht auch noch Rendite suchen, könnte dies aber relativ egal sein. Außerdem gibt es auch hier wieder Wege der Umgehung: In den siebziger Jahren stieg die Nachfrage nach Bargeld rapide an, denn auf gehortete Banknoten fand die Kommission keine Anwendung.

Das grundsätzliche Dilemma von Kapitalverkehrskontrollen bleibt damit bestehen: Es ist viel einfacher, solche (bestehenden) Beschränkungen aufzuheben, als sie in Märkten einzuführen, die sich über Jahrzehnte mit Hilfe von frei konvertierbaren Währungen, komplexen Anlageprodukten und eng verflochtenem Handel und Kapitalverkehr miteinander verzahnt haben.