Finanzsystem Reformen werden nur halbherzig ausfallen

Mit trotzigen Worten verkünden Regierungschefs, das globale Finanzsystem sanieren zu wollen. Während sich die Mitglieder der Gruppe der Zwanzig auf einen wichtigen Gipfel in Pittsburgh am 24.und 25. September vorbereiten, versprechen sie die Schaffung einer Regulierungsstruktur, die reiche, leichtfertige Banker daran hindern soll, ihre Firmen noch einmal in den Ruin zu treiben, um dann den Steuerzahler die Kastanien aus dem Feuer holen zu lassen. Finanzminister und Zentralbanker, die Anfang des Monats in London zusammenkamen, vermeldeten einen „wesentlichen Fortschritt bei der Umsetzung unseres ambitionierten Planes.“

Aber ihr Plan ist weit weniger ambitioniert, als es einige Stimmen noch im vergangenen Frühjahr vermuten ließen. Die Banklobbyisten haben wieder einmal ganze Arbeit geleistet und die jüngsten Aufheiterungen der globalen Wirtschafts- und Finanzwetterlage haben den Reformern den Wind aus den Segeln genommen. Und wenn man wirklich eine Veränderung im globalen Maßstab herbeiführen wollte, so bräuchte man wahrscheinlich einen einzigen internationalen Gesamtregulierer mit der Befugnis, in lokale Angelegenheiten einzugreifen. Doch die G-20, zu denen die wichtigsten Industrienationen sowie China, Brasilien und andere erstarkende Entwicklungsländer gehören, können sich für ein solches Ansinnen nur wenig begeistern.

Gute meinte, aber laufwarme Reformen

Und was wird vermutlich dabei herauskommen? Ein Paket gut gemeinter aber lauwarmer Reformen, die das globale Finanzsystem - und die Steuerzahler - dem Risiko einer weiteren kostspieligen Rezession aussetzen, die uns in einigen Jahren erwarten wird. „Wir werden keine Revolution erleben“, mutmaßt Edwin M. Truman, Senior Fellow am Peterson Institute for International Economics, der amerikanische Finanzminister Timothy Geithner vor dem G-20-Treffen im vergangenen Frühjahr beriet. „Die Frage ist, in welchem Ausmaß wir im nächsten Jahr eine nennenswerte Veränderung sehen werden.“

Internationale und amerikanische Vorschläge, die auf dem Tisch liegen, widmen sich brandheißen Themen: Erhöhung der Kapitalanforderungen, Eingrenzung des „Schattenbankingsystems“ von Kreditgebern, die keine Banken sind, und andere Versuche, zu verhindern, dass sich die Risken zu einem nicht mehr kontrollierbaren Ballon aufblasen. Aber in den meisten Fällen stützen sie sich auf die Art von Kontrollmitteln, die schon die letzte Krise nicht zu verhindern vermochten, als sich Aufsichtsbehörden alles andere als diensteifrig erwiesen, Kompetenzrangeleien eine wirksame Regulierung verhinderten und die Furcht vor ausländischer Konkurrenz die Regierungen verleitete, dem Drängen der Branche nach Marscherleichterung stattzugeben.

Banken sind Meister darin, Auflagen zu umgehen oder sie gar lockern zu lassen

In den chaotischen Monaten nach dem Konkursantrag von Lehman Brothers am 15. September 2008 schienen nur wenige Ideen zu verrückt zu sein, um in Betracht gezogen zu werden. Zerschlagung der Riesenbanken, Regulierung der fortbestehenden Wirtschaftseinheiten wie Vorsorgungsunternehmen, Verbot der casinoartigen Wetten auf die Möglichkeit des Ausfalls gewerblicher Kreditnehmer, verbieten, dass Rating-Agenturen von den Firmen bezahlt werden, die sie bewerten. Vor allem aber die Schaffung eines Mechanismus, unter dem der Zusammenbruch selbst riesiger multinationaler Banken keine anderen Firmen oder Volkswirtschaften gefährdet.

Der G-20-Plan beinhaltet nichts davon. Er konzentriert sich auf das Anlegen von Kapitalpolstern, die Finanzunternehmen besitzen müssen, damit sie über genügend Liquidität verfügen, um Bargeldknappheiten zu überstehen, sowie auf die Verschärfung ihrer Beaufsichtigung. Bis Ende dieses Jahres sollen die globalen Regulierer einen Plan vorlegen, gemäß dem die Banken in guten Zeiten Finanzspeck ansetzen sollen, um in schlechten Zeiten davon zehren zu können. Das würde die Banken davon abhalten, in Boomzeiten mit Krediten um sich zu werfen und in Krisenzeiten den Geldhahn zuzudrehen, wie sie es heute im Allgemeinen tun. Nur zeigt die Erfahrung leider, dass die Banken Meister darin sind, strengere Kapitalauflagen zu umgehen oder die Regulierer davon zu überzeugen, sie zu lockern.

Die G-20-Nationen bemühen sich nicht einmal um eine grundlegende Umgestaltung. Die Banken könnten auch weiterhin staatlich abgesicherte Einlagen mit der einen Hand einstreichen und mit der anderen in Tochtergesellschaften riskante Marktwetten eingehen - auch wenn die Kosten für solche Praktiken möglicherweise steigen werden.

Um Erfolg zu haben, müssen die Regeln auch gleichermaßen auf der ganzen Welt angewendet werden. Aber in der geeinten Front der europäischen und amerikanischen Regulierer zeigen sich Lücken. Die Europäer wollen ausdrückliche Obergrenzen für Bankergehälter festlegen und die Kapitalanforderungen an das Risiko der zugrunde liegenden Aktiva eines Instituts knüpfen. Die Amerikaner hingegen wollen keine strikten Vergütungslimits und konzentrieren sich auf die Kapitalanforderungen für die größten und wichtigsten Institutionen.

International kommt man nicht weiter

Am erschreckendsten aber ist: Es gibt immer noch kein Verfahren, nach dem sich die Länder die Verantwortung für die Übernahme und den Umgang mit einer gescheiterten multinationalen Finanzfirma wie Lehman oder einem Versicherer wie der American International Group (AIG) teilen. Ein weiterer unkontrollierter Zusammenbruch könnte heute einen globalen Dominoeffekt aus Firmenpleiten auslösen, meint Raghuram G. Rajan, früherer Chefökonom beim Internationalen Währungsfonds, der derzeit an der Booth School of Business der University of Chicago lehrt. „Die Schwierigkeit des internationalen Dialogs bringt es mit sich, dass [die Ausarbeitung einer gemeinsamen Vorgehensweise] Ewigkeiten dauern wird. Bis dahin haben die Leute alles vergessen und am Ende kommt etwas ganz und gar Verwässertes heraus.“

Die internationale Koordination ist nicht der einzige Stolperstein. Die Vereinigten Staaten agieren selbst bei rein innenpolitischen Fragen nur zögerlich. Zum Beispiel erweist sich die Regulierung von Versicherungskonglomeraten wie AIG als verzwickt. Nach dem von Geithner forcierten Umstrukturierungsplan würden die amerikanischen Versicherer unter einem Flickwerk aus staatlicher Regulierung weiterarbeiten, obgleich die größten einer zusätzlichen Aufsicht durch die amerikanische Zentralbank oder durch einen Ausschuss von Bundesregulierern unterworfen würden.

Mitglieder der Regierung Obama erwogen auch eine Zusammenlegung der Securities & Exchange Commission, die den Wertpapiermarkt beaufsichtigt, mit der Commodity Futures Trading Commission, die die Termin- und Rohstoffmärkte reguliert. Aber sie kamen zu dem Schluss, dass es zu viel politisches Kapital kosten würde, sich gegen den Landwirtschafts- und den Finanzausschuss des Kongresses zu stemmen, die die Zuständigkeit für diese Agenturen getrennt haben - und die in den Genuss der Wahlkampfspenden kommen, die aus der Beaufsichtigung resultieren. Nun sieht der Vorschlag vor, nur einen einzigen von mehr als einem halben Dutzend Finanzregulierer abzuschaffen.

Das Ziel der Regierung, den gesamten finanzbezogenen Verbraucherschutz in einer einzigen Agentur zusammenzufassen - vielleicht der kühnste Vorschlag - wird zwischen Mahlsteinen aus behördeninternen Machtkämpfen und Branchenlobbyismus zerrieben. „Unsere Strategie ist es, diesen Plan zunichte zu machen“, meint ein Lobbyist für die Finanzdienstleistungsbranche.

Überdies würden Banken, die komplexe Derivate - im Wesentlichen Finanzwetten - verkaufen, unter dem Geithner-Plan weiterhin die Möglichkeit haben, „Spezial“-Verträge abzuschließen. Das würde viele der Schutzmechanismen aushebeln, die in die brandneuen Börsen und Clearing-Häuser eingebaut sind und dazu dienen sollen, das Risiko solcher Instrumente zu mindern.

Reformen? Ja. Grundlegende Veränderungen? Weit gefehlt.

Doch nicht nur Banken hassende Linke machen sich Sorgen. R. Glenn Hubbard, der von 2001 bis 2003 Präsident George W. Bushs leitender Wirtschaftsberater war und heute Dekan der Business School der Columbia University ist, ist generell dagegen, stärker als nötig in die Märkte einzugreifen. Doch das, was er nun sehe, beunruhige ihn sehr. Hubbard befürwortet schärfere Maßnahmen zur Erhöhung der Sicherheit und Transparenz des Derivathandels. „Ironischerweise geht die Obama-Administration weniger energisch gegen die Wall Street vor als viele Marktteilnehmer und Wirtschaftsgelehrte, die Reformen empfohlen haben“, wundert sich Hubbard.

Um keine Missverständnisse aufkommen zu lassen: Die in Arbeit befindlichen Pläne sind besser als gar nichts. Eine pfiffige Idee, die sich in den Papieren des amerikanischen Finanzministeriums findet, ist die Pflicht für Finanzunternehmen, eine große Auflage von Anleihen zu verkaufen, die automatisch in Eigenkapital verwandelt werden, wenn das Geld knapp sein sollte. Solche Papiere würden die Unternehmen von ihren Schuldenzahlungen entlasten und ihr Kapital selbst in von Panik erfassten Märkten auffüllen. Eine weitere von Geithner favorisierte Idee besteht darin, große Firmen zur Ausarbeitung von Plänen zu zwingen, gemäß denen die Regulierer die Institutionen zerschlagen können. (Einer der Gründe, warum Lehman Brothers so schwer zu schließen war, waren die mehr als 600 Tochtergesellschaften der Bank.) Und die neuen Kapitalregeln könnten Banken davon abbringen, Einlagen anzunehmen und gleichzeitig riskante Handelsaktivitäten zu treiben. Sie hätten „keine andere Wahl“, als sich in „spezialisierte Wirtschaftseinheiten“ aufzugliedern, sagte Karen Shaw Petrou, Mitgründerin der Beratungsfirma Federal Financial Analytics, in einem Bericht vom 4. September voraus. Douglas J. Elliott, ein ehemaliger Banker bei JPMorgan Chase (JPM), der heute bei der Brookings Institution arbeitet, lobt die Reformen im Allgemeinen: „Wenn man der Überzeugung ist, dass das größte Einzelproblem darin bestand, dass alle leichtfertig wurden, so wird man nun zufriedener sein, weil jeder mehr aufpassen muss.“

Das Problem ist nur: Die Reformen fallen schwächer aus als erwartet und es ist wahrscheinlich, dass sie bis zum Zeitpunkt ihrer Verabschiedung noch mehr Stoßkraft verlieren werden. In dem Maße, wie sich die Märkte erholen, wird der Ruf der Lobbyisten nach Lockerungen lauter werden. Schon arbeiten Finanztechniker an einer Reihe von Versicherungs-, Derivat- und anderen Produkten, die darauf ausgelegt sind, Schlupflöcher in den neuen Regulierungen auszunutzen. In der Zwischenzeit sind die größten Finanzunternehmen nur noch größer und noch schwieriger zu kontrollieren geworden. Das Economic Policy Institute stellt fest, dass die vier größten amerikanischen Banken etwa 45 Prozent der Branchenaktiva auf sich vereinen - 2003 waren es nur etwa 27 Prozent.

Reformen? Ja. Grundlegende Veränderungen? Weit gefehlt.