Staatsanleihen Keine Sorgen um Zahlungsausfälle

Die Sorgen um die Staatsschulden einiger entwickelter Länder waren schon seit einem halben Jahrhundert nicht mehr so groß wie sie es derzeit sind. Allen voran geht da wohl Griechenland, wo die Preise für Kreditabsicherungen für fünf Jahre das zweithöchste Niveau der Welt erreicht haben und somit weit teurer sind als für Schulden von Island oder der Ukraine. Irland erregt beispielsweise mehr Besorgnis als der Libanon

Auch um die Verschuldung anderer, größerer Länder gibt es Sorgen: Italien etwa oder Japan, wo die Staatsschulden größer sind als das jährlich erwirtschaftete Bruttoinlandsprodukt. Dabei ist es weniger der Schuldenstand, der besorgniserregend ist. Denn hohe Schulden hatten Staaten auch schon früher. Der bedeutende Unterschied ist, dass diese einst das Resultat vergangener Ausgaben waren, meist für Kriege, während die zukünftigen Belastungen eher gering ausfielen.

Falsche Begründungen für einen wachsenden Staat

Zwar liegt die Ursache eigentlich auch diesmal in der Vergangenheit: 1974 war der Wendepunkt in den Staatsfinanzen, so die IWF-Ökonomen Carlo Cottarelli und Andrea Schächter jüngst in einer Denkschrift. Die von nachhaltiger Finanzierbarkeit geprägte Sicht der Politik wich der Auffassung, der Staat müsse wirtschaftliche Schocks auffangen, allein die zwischenzeitlichen Konsolidierungen blieben weitgehend aus.

Zudem wuchs die Bedeutung des Staates stetig an, begründet oft mit dessen investiver Tätigkeit. Tatsächlich aber geht mehr als die Hälfte des Wachstums der Staatsausgaben in Relation zum Bruttoinlandsprodukts in den G7-Staaten zwischen 1960 und 2007 auf Gesundheitsausgaben zurück, ein Viertel auf Renten. Der Anteil der Investitionsausgaben fiel dagegen, am stärksten übrigens in Deutschland.

Und dabei stehen die großen Belastungen durch die Alterung der Gesellschaft erst noch bevor, hauptsächlich in Form steigender Ausgaben für das Gesundheitswesen. Zudem hat die Krise für Einnahmeausfälle und höhere Schulden gesorgt, die nach Ansicht des IWF Druck auf die Realzinsen ausüben. Diese Faktoren macht der IWF auch für mehr als 70 Prozent des jüngsten Schuldenanstiegs in den G7 verantwortlich - die Konjunkturprogramme nur für ein Sechstel, die Bankenrettung gar nur für ein Achtel.

Staatsbankrotte: Unnötig, nicht wünschenswert und unwahrscheinlich

Erforderlich sei eine sozial ausgewogene Politik des Rückzugs des Staates. Die Konsolidierung dürfte allerdings nicht einfach werden, ist aber ein Muss, weil sich der Schuldenstand in Relation zur Wirtschaftsleistung sonst bis 2050 mehr als verfünffachen würde und die Unfinanzierbarkeit drohte.

Doch selbst angesichts dieser Perspektiven ist dem IWF für die Staatsfinanzen gar nicht so bange. In einer anderen Denkschrift, die gleichfalls von Cottarelli mitverfasst wurde, nennen die Autoren Staatsbankrotte unnötig, nicht wünschenswert und unwahrscheinlich und das gerade in Bezug auf die berüchtigten PIGS-Staaten Portugal, Irland, Griechenland und Spanien, ebenso wie auf Japan.

Dabei bestreiten die IWF-Autoren nicht, dass die zehn von ihnen betrachteten Länder vor großen Herausforderungen stehen, müssen sie doch das derzeitige strukturelle, also nicht konjunkturbedingte Haushaltsdefizit von durchschnittlich 5,3 Prozent in einen Überschuss von 1,0 Prozent verwandeln, nur um das Verhältnis von Bruttoverschuldung und Bruttoinlandsprodukt zu stabilisieren.

Zahlungsausfälle nützen nicht viel

Allein, so das Hauptargument, ein Zahlungsausfall sei da nur von geringem Nutzen. Denn selbst bei einem ungewöhnlich hohen Schuldenerlass von 50 Prozent reduziere sich der zur Stabilisierung notwendige strukturelle Überschuss im Mittel nur um 0,5 Prozentpunkte des gesamten Anpassungsbedarfs von 6,3 Prozentpunkten. Selbst im Falle Griechenlands bedeutete diese nur eine Entlastung von 2,8 Prozentpunkten bei einem Anpassungsbedarf von 15,5 Prozentpunkten.

Denn die Zinslasten sind nicht das Hauptproblem: Im Gegenteil seien die betreffenden Staaten im Vergleich zu Ländern, die in der Vergangenheit ihren Schuldendienst einstellen mussten, komfortabel finanziert. Die durchschnittlichen Laufzeiten seien mit 7 Jahren lang, der Anteil festverzinslicher langfristiger Anleihen in Landeswährung deutlich höher und die Realzinsen niedriger, ebenso die Differenz zwischen realen Zinsen und Wachstumsrate.

Zwar betragen auch die griechischen Realzinsen mittlerweile 4 Prozent und sind damit doppelt so hoch wie in Mexiko vor dem Zahlungsausfall 1982. Doch betrug der Abstand zwischen Zins und Wachstumsrate in dem mittelamerikanischen Land seinerzeit knapp 10 Prozentpunkt, Griechenland prognostizieren die Volkswirte lediglich eine Differenz von 4,4 Prozentpunkten.

Deflation als kleineres Übel

Auch die Zugehörigkeit zum Euro-Raum und damit die starke Überbewertung der Währung von 20 bis 30 Prozent für Griechenland, führt für die IWF-Ökonomen nicht notwendigerweise zu einem Zahlungsausfall. Viel mehr sei dies insofern ein Vorteil, als bei vielen der Länder, die ihre Zahlungen einst einstellten, ein steiler Anstieg des Schuldendienstes aufgrund einer jähen starken Abwertung der Landeswährung zu den wesentlichen Ursachen gehörte. Die Deflation, die die schwachen Euro-Länder zur Wiederherstellung ihrer Wettbewerbsfähigkeit bräuchten werde aber langsamer und in der Regel schwächer verlaufen, weil es nicht zu einem krisenbedingten Überschießen kommen könne.

Ein Zahlungsausfall wäre insgesamt also wenig hilfreich, weil es die Probleme nur zu einem kleinen Teil beseitigen würde, aber die notwendigen weitere Anpassung deutlich erschweren würde. Auch ein ausgehandelter Schuldenerlass sei keine Lösung, weil dieser mit Sicherheit kleiner ausfallen werde und noch weniger Entlastung brächte.

Zahlungsausfälle sind nicht populär

Auch der Variante, dass der Zahlungsausfall erst dann erfolgen werde, wenn das Haushaltsdefizit erst einmal beseitigt sei, erteilen die IWF-Mitarbeiter eine Absage. Sie verweisen darauf, dass keine hoch verschuldete Nation, der es gelungen sei, ein Haushaltsdefizit zu beseitigen, danach ihre Zahlungen eingestellt hätte. So hätten etwa Belgien, Portugal oder Japan in den Achtziger Jahren ihre Haushaltsdefizite beseitigt. Zahlungsausfälle von Schwellenländern seien meistens durch Refinanzierungsprobleme oft in Verbindung mit externen Schocks entstanden.

Auf der politischen Ebene wollen sich die Autoren dem Argument nicht anschließen, dass ein Zahlungsausfall populär sei. Zum einen mildere es die Anpassungslasten lediglich teilweise, vor allem aber befänden sich große Teile der Staatsschuld nicht nur in den Händen einheimischer Banken, sondern auch vielfach von Angehörigen der Mittelschicht.

Die Welt kann sich ändern

Das Hauptargument des IWF ist die einfache Tatsache, dass eine Schuldenreduktion durch Zahlungsausfall den Schuldnern nichts oder nicht viel bringt: weder wirtschaftlich noch politisch. Im Gegenteil ist der Weg zurück zur Kreditwürdigkeit meist härter als der Weg der Konsolidierung, wie das jüngste Beispiel Argentinien zeigt.

Da die wahren Herausforderungen an die Haushalte erst noch bevorstehen, bleibt den Regierungen nichts übrig, als sich das Vertrauen der Kapitalmärkte zu erhalten, um den Übergang in eine fiskalische solidere Zukunft zu ermöglichen. Das schließt Zahlungsausfälle nicht per se aus.

Im Zuge einer schweren weltweiten politischen oder wirtschaftlichen Krise werden die Karten neu gemischt und es ist nicht auszuschließen, dass Umstände eintreten, unter denen Regierungen einzelner Staaten schwache Partnerländer opfern, solange sie damit rechnen können, sich selbst Anpassungsbedarf zu ersparen. Das scheint aber unter den derzeitigen Umständen nicht der Fall zu sein.

Spielen mit dem Feuer

Darüber hinaus ist gleichfalls nicht auszuschließen, dass aus politischen oder wirtschaftlichen Gründen eine Konsolidierung in einem Land scheitert. So hat die neue ungarische Regierung Mitte Juli die Verhandlungen mit dem Internationalen Währungsfonds über ein neues Kreditpaket abgebrochen. Sie redet vom „wirtschaftlichen Freiheitskampf“ und sperrt sich dagegen, das Haushaltsdefizit 2011 unter 3 Prozent drücken zu sollen. Stattdessen will sie die Unternehmenssteuern senken und eine pauschale Einkommensteuer einführen, was das Defizit erhöhen würde.

Ob sich das rohstoffarme Ungarn bei fallendem Binnenkonsum, schwachem Wachstum und ohne eine besondere Stellung in der Weltwirtschaft diesen Kurs wird leisten können, ist fraglich. Scheitert die Wachstumsoffensive wird der Gang zu den Kreditgebern noch schwerer werden als zuvor.