Das schrecklich klingende Zauberwort heißt „makroprudentielle Aufsicht“. Gemeint ist in Abgrenzung von der traditionellen Aufsicht der einzelnen Banken und Versicherungen die Überwachung der Finanzmärkte und der Finanzhäuser als Branche, um die Gefahr von Systemkrisen an den Finanzmärkten mit unerwünschten negativen Folgen für Wirtschaftswachstum und Beschäftigung zu bannen.
Der Deutsche Bundestag berät am Donnerstag ein Gesetz, das diese „makroprudentielle Aufsicht“ für Deutschland regelt. Es sieht die Gründung eines Ausschusses vor, in dem Vertreter des Bundesministeriums der Finanzen, der Deutschen Bundesbank und der Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung sitzen. Die Überwachung der Finanzstabilität ist angesichts der Internationalität der Finanzströme aber keine Aufgabe, die alleine auf nationaler Ebene angegangen wird.
Finanzmärkte sind keineswegs immer effizient
Auf der Ebene der Europäischen Union wurde im vergangenen Jahr ein Europäischer Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) installiert, dem 65 Mitglieder angehören, darunter Vertreter der Europäischen Zentralbank (EZB), der nationalen Zentralbanken und Aufsichtsbehörden sowie der EU-Kommissar für Wirtschaft und Währung. Der Ausschuss kann, wenn er ernsthafte Risiken für die Finanzstabilität in Europa erkennt, gegenüber der Europäischen Union, Mitgliedstaaten der Union oder Aufsichtsbehörden - öffentlich oder vertraulich - Warnungen oder Empfehlungen aussprechen.
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Ausgangspunkt des Konzepts der makroprudentiellen Aufsicht ist die aus den Finanzkrisen der Vergangenheit gewonnene Überzeugung, dass sich an Finanzmärkten - etwa in Gestalt von Immobilienpreisblasen - schwere Verwerfungen ergeben können mit der Gefahr einer unkontrollierten Ausbreitung auch in die Realwirtschaft. Diese systemische Gefahr, für die der schwere Konjunktureinbruch nach dem Untergang der amerikanischen Investmentbank Lehman Brothers als Beispiel dienen kann, dient als Begründung für Markteingriffe zur Vermeidung schwerer Krisen. Dem Konzept der makroprudentiellen Aufsicht liegt zumindest implizit die Annahme zugrunde, dass Finanzmärkte keineswegs immer effizient sind.
Zweitens basiert das Konzept auf der Überzeugung, dass die Geldpolitik mit der jederzeitigen Sicherung von Geldwertstabilität und Finanzstabilität überfordert ist. Die traditionelle Vorstellung der Geldpolitik in den vergangenen Jahrzehnten war wesentlich durch die amerikanische Notenbank (Fed) geprägt und besagte: Die Geldpolitik kümmert sich um die Stabilität des Güterpreisniveaus und um die Konjunktur, aber nicht um die Vorgänge an Vermögensmärkten wie den Immobilienmärkten. Nur falls es dort im Anschluss an einen Boom zu einer Krise des Banksystems kommt, die auf die reale Wirtschaft überzugreifen droht, greift die Geldpolitik ein.
Risiken unter anderem auf der Passivseite der Bankbilanz
Im Lichte vergangener Krisen ist man zu dem Schluss gelangt, dass es besser ist, frühzeitig gegen die zügellose Herausbildung kreditfinanzierter Spekulationsblasen an Vermögensmärkten vorzugehen, um gar nicht erst in eine Situation zu geraten, in der die Stabilität des Finanzsystems und die Stabilität der Realwirtschaft bedroht sind. Die traditionelle Geldpolitik kann hierzu einen Beitrag leisten, aber viele Befürworter makroprudentieller Aufsicht treten auch für weitere Instrumente im Werkzeugkasten ein - wie etwa für vorübergehende Verschärfungen der Eigenkapitalanforderungen von Banken, um die Kreditvergabe weniger attraktiv zu gestalten.
Die entscheidende Frage ist, wie man Risiken für die Finanzstabilität rechtzeitig diagnostizieren kann. Als eine Ursache gelten sehr niedrige Zinsen. Sie verlocken die Banken zu einer großzügigen Kreditvergabe. Wie die Erfahrungen des vergangenen Jahrzehnts zeigen, kann in einer solchen Situation vor allem auch die internationale Kreditvergabe der Banken stark zunehmen (siehe Grafik). Damit wird die Sicherung der Finanzstabilität naheliegenderweise zu einer internationalen Aufgabe.
Risiken für die Finanzstabilität entstehen unter anderem auf der Passivseite der Bankbilanz. Eine rasch wachsende Kreditvergabe kann von den meisten Banken nicht durch in aller Regel dauerhafter zur Verfügung stehende Kundeneinlagen refinanziert werden, sondern durch die Ausgabe eigener Wertpapiere am Geldmarkt (kurzfristig) oder am Kapitalmarkt (mittel- und langfristig), die weniger zuverlässig ist. Für die Analyse ist es daher interessant zu sehen, wie sich die Refinanzierung der Banken im Zeitablauf ändert: Eine deutliche Zunahme des Anteils der Refinanzierung durch die Geld- und Kapitalmärkte steht für wachsende Risiken.
In Krisen bleiben nur wenige Märkte liquide
Auch die Fristigkeit ist von erheblicher Bedeutung. Eine Bank, die sich vorwiegend über die Ausgabe langfristiger Kapitalmarktpapiere refinanziert, ist weniger abhängig von den Launen des Marktes als eine Bank, die sich überwiegend kurzfristig an den Geldmärkten refinanziert und im Laufe weniger Monate immer wieder neue Papiere bei Großanlegern plazieren muss. Als Folge kurzfristiger Refinanzierungen sind in den Jahren 2007 und 2008 nacheinander Schattenbanken und deren Mutterhäuser wie die IKB und die Landesbank Sachsen sowie später Investmentbanken in erhebliche Schwierigkeiten geraten. Die Bereitstellung von Dollar durch die Europäische Zentralbank (EZB) und die Bank of England in den vergangenen Jahren war eine Reaktion auf die nachlassende Fähigkeit europäischer Banken, auf Dollar lautende Geldmarktpapiere an amerikanische Großanleger zu verkaufen.
Interessant ist auch die Analyse der Aktivseite von Bankbilanzen nach dem Gesichtspunkt der Liquidität der dort verbuchten Forderungen. In schweren Krisen bleiben gewöhnlich nur wenige Märkte - darunter jene für Staatsanleihen aus den Vereinigten Staaten und Deutschland - liquide. Banken, die viele wenig liquide Anlagen halten, befinden sich dann in der Gefahr, durch Notverkäufe hohe Vermögensschäden zu erleiden.
So nachvollziehbar die Argumente für eine makroprudentielle Aufsicht gerade im Lichte der jüngsten Krise sind, so weist die Deutsche Bank in einer schon vor einiger Zeit erschienenen Studie auch auf die Risiken hin. Markteingriffe mögen gut gemeint sein, führen aber in ihrer Eigenschaft als „Mikro-Management der Kapitalallokation einer Volkswirtschaft“ nicht zwingend zu guten Ergebnissen.
Juncker und Luxemburg untergraben die Bankenregulierung
Markus Vogel (dmwv)
- 30.10.2012, 14:04 Uhr
