15.02.2012 · Welche Eingriffe stehen der EU zu, wenn ein Mitgliedstaat die Grundrechte seiner Bürger verletzt? Ungarns Nationalisten könnten unfreiwillig dazu beitragen, den Rechtsstatus des Unionsbürgers zu stärken.
Von Maximilian Steinbeis
© dapd
Leisten die ungarischen Nationalisten unfreiwillige Integrationsarbeit für Europa? Demonstrationszug in Budapest
Was geht es die Europäische Union an, wenn ein Mitgliedstaat die Grundrechte seiner Bürger verletzt? Im Prinzip nichts, so lautet bislang die Antwort. Verfassungsrecht ist kein Feld, in dem Brüssel den Nationen Vorschriften machen kann. Um die Durchsetzung der Menschenrechte mag sich der Europarat mit seinen 47 Mitgliedern kümmern und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte. Die EU der 27 aber hat vornehmlich dafür zu sorgen, dass alle die Verträge und Verordnungen einhalten, die Richtlinien pünktlich und korrekt umsetzen und nicht ihren eigenen Bürgern und Unternehmen auf Kosten anderer Vorteile verschaffen. Grundrechtsverletzungen durch Mitgliedstaaten sind nur ihr Thema, wenn sie auf Basis europäischen Rechts geschehen.
Daran vermag auch der Fall Ungarn nichts fundamental zu ändern. Die EU-Kommission scheint zwar diesmal, ermutigt durch Ungarns verzweifelte Haushaltsnotlage, keinem Konflikt mit Viktor Orbán und seiner nationalkonservativen Zweidrittelmehrheits-Autokratie aus dem Weg gehen zu wollen. Dass sie Ungarn wegen der gefährdeten Unabhängigkeit der Notenbank, wegen der Massenpensionierung von Richtern und anderer greifbarer Verletzungen seiner vertraglichen Pflichten zur Ordnung rufen und notfalls vor Gericht stellen will, ist lobenswert. Die angegriffenen Gesetze sind aber doch nur Symptome eines grundlegenderen Problems: Ungarns Regierung hat ihrem Ziel, die nationalkonservative Herrschaft im Land gegen jedes Risiko des Machtverlustes zu immunisieren, die komplette Verfassung des Landes mitsamt den Eckpfeilern der Demokratie wie der Presse- und Rundfunkfreiheit und der Unabhängigkeit der Justiz unterworfen.
Ein solcher Vorgang lässt sich nicht mit einem Verfahren in den Griff bekommen, das im Normalfall dazu dient, Schlampereien bei der Umsetzung irgendwelcher EU-Richtlinien zu sanktionieren. Eigentlich ist das angemessene Instrument schon vorhanden: Wenn ein Staat die Grundwerte der Union missachtet, können ihm die anderen Mitgliedstaaten das Stimmrecht entziehen. Ein Staat, der die Legitimität seiner politischen Entscheidungsfindung nicht gewährleisten kann, soll nicht an Entscheidungen auf EU-Ebene mitwirken dürfen.
Wenn es je einen Fall gab, bei dem dieses Instrument gepasst hat, dann ist es dieser. Und doch ist die Hoffnung, dass es tatsächlich gegen Ungarn zum Einsatz kommt, mikroskopisch klein. Auf die Mitgliedstaaten kommt es an, die diesem Einsatz einstimmig zustimmen müssten, und es gibt genügend unter ihnen, die mit der Pressefreiheit zu Hause ihre eigenen Probleme haben, allen voran Frankreich. Das Sanktionsverfahren wird nie zur Anwendung kommen. Und weil das jeder weiß, hat auch niemand Angst vor ihm.
Wenn die Europäische Union mehr sein will als eine Freihandelszone, dann darf ihr die Grundrechtssituation in ihren Mitgliedstaaten nicht egal sein. Das ist den Europarechtsexperten schon lange bewusst. Vor zwanzig Jahren wagte der britische Generalanwalt beim Europäischen Gerichtshof Francis Jacobs erstmals einen Vorstoß, die Zuständigkeit der EU in Richtung Grundrechteschutz auszudehnen. Wer zum Geldverdienen in ein anderes EG-Land gehe, schrieb Jacobs 1992 in seinen Schlussanträgen im Fall Konstantinidis, habe nicht nur Anspruch darauf, dort nicht diskriminiert zu werden, sondern müsse auch davon ausgehen können, dass er dort anständig behandelt werde. „Mit anderen Worten, er ist berechtigt, zu sagen civis europaeus sum und sich auf diesen Status zu berufen, um sich jeder Verletzung seiner Grundrechte zu widersetzen."
Civis Europaeus sum! Ich bin Bürger Europas! Bibel- und Geschichtskundige erkannten die Anspielung: Als der Apostel Paulus in Jerusalem verhaftet und zum Verhör ausgepeitscht werden sollte, hielt er dem römischen Oberst sein Bürgerrecht entgegen: Civis Romanus sum! Der Römer löste sofort seine Fesseln.
Francis Jacobs Idee blieb zunächst folgenlos. Der EuGH verzichtete darauf, der Empfehlung seines Generalanwalts zu folgen, und löste den Fall ohne Rückgriff auf Bürger- und Grundrechte. Doch der Gedanke, die Unionsbürgerschaft zum Rechtsstatus zu erheben, der staatlichen Ein- und Übergriffen entgegengehalten werden kann, blieb haften.
Ab 1998 baute der EuGH Schritt für Schritt die Unionsbürgerschaft immer mehr zu einem allgemeinen Statusrecht aus, sich im EU-Ausland frei aufzuhalten und notfalls Sozialhilfe zu beziehen. Im März 2011 wagte der Gerichtshof mit seinem Urteil Ruiz Zambrano einen Schritt von kaum absehbarer Reichweite. Darin bewahrte er einen Kolumbianer vor der Ausweisung aus Belgien, weil dies seine beiden kleinen Kinder, beide belgische Staatsangehörige, daran hindern würde, vom „Kernbestand ihrer Rechte" als Unionsbürger Gebrauch zu machen - weil sie nämlich faktisch gezwungen wären, gemeinsam mit ihren Eltern die Union zu verlassen. Wohlgemerkt, das war ein rein innerstaatlicher Fall: Hier ging es um die Rechte von Belgiern in Belgien. Auch sie sollen nach dem Willen des EuGH ihrem eigenen Staat gegenüber sagen können: Civis Europeus sum!
Die große Frage lautet: Was ist der „Kernbestand der Rechte" eines Unionsbürgers, und wo endet er? Die komplette EU-Grundrechtecharta auf die Mitgliedstaaten zu erstrecken, ist offenkundig nicht geplant. Denn würde der EuGH tatsächlich einheitliche Grundrechtsmaßstäbe in allen Mitgliedstaaten durchsetzen, würde von den nationalen Verfassungsidentitäten nicht mehr viel übrig bleiben. Das Grundgesetz und andere nationale Verfassungen würden das gleiche Schicksal erleiden wie die Verfassungen der deutschen Bundesländer. Das will niemand.
Lässt sich die Zambrano-Rechtsprechung dennoch zu einer Lösung für Horrorszenarien von der Art, wie sie sich womöglich in Ungarn abzeichnet, weiterentwickeln? Eine Forschergruppe um den Europarechtler Armin von Bogdandy am Max-Planck-Institut für Völkerrecht in Heidelberg hat dazu jüngst im Auftrag des Auswärtigen Amtes ein Gutachten verfasst. Ihre Idee ist diese: Solange ein Mitgliedstaat die Grundrechte seiner Bürger im Wesentlichen schützt, bleibt die justizielle Kontrolle desselben allein Sache der nationalen Gerichte. Wenn er aber anfängt, Grundrechte systematisch und flächendeckend auszuhebeln und zu verletzen, etwa indem er im Fall der Medienfreiheit dafür sorgt, dass überhaupt keine freie öffentliche Auseinandersetzung über politische Themen stattfinden kann - dann schlägt die Stunde des EuGH.
Dann, so Bogdandy et.al., können sich seine Bürger auf ihre Unionsbürgerschaft berufen. Und wenn sie klagen, kann das Gericht den Fall dem EuGH vorlegen, auf dass dieser mit der Macht des Vorrangs des EU-Rechts dem Kernbestand des Unionsbürgerrechts zu seiner Geltung verhelfe. Einen ganz ähnlichen Anspruch erhebt das Bundesverfassungsgericht gegenüber der EU: Solange diese im Wesentlichen die Grundrechte respektiert, verzichtet es darauf, ihre Rechtsakte am Maßstab des Grundgesetzes zu messen. Der Heidelberger Vorschlag kehrt diese Rechtsprechung einfach um. Jetzt ist es der EuGH, der Zurückhaltung verspräche, solange die Mitgliedstaaten ihrer Grundrechtsbindung nicht prinzipiell abtrünnig werden.
Diese Umkehrung führt zu Ende, was ohnehin in der Konsequenz des Europarechts liegt: Die EU ist nicht nur ein Produkt ihrer Mitgliedstaaten und die Unionsbürgerschaft nicht nur ein aus der nationalen Staatsangehörigkeit abgeleiteter Status. Beide, Union und Nationalstaaten, stünden sich gleichrangig gegenüber, um wechselseitig aufeinander aufzupassen, auf dass keiner von beiden sich zu einem Monster entwickelt. Und in der Mitte steht der Bürger, beiden Seiten angehörig und schutzbefohlen.
So kühn dieser Schritt auch wäre, die Basis dafür ist im EU-Vertrag schon angelegt: Artikel 2 verpflichtet die Mitgliedstaaten, den Wesensgehalt der Grundrechte auch im Inneren unangetastet zu lassen. Bricht einer diese Pflicht, dann gibt Artikel 7 der EU das Recht, ihn zu sanktionieren. Wozu die Mitgliedstaaten aber, siehe Ungarn, offenbar nicht willens oder in der Lage sind. Damit muss sich der EuGH aber nicht unbedingt tatenlos abfinden. Schon in den frühen sechziger Jahren entschloss sich der Gerichtshof, sich nicht länger darauf verlassen zu wollen, dass Kommission und Mitgliedstaaten untereinander sich mit Vertragsverletzungsverfahren zur Rechtstreue anhalten. Zu diesem Zweck schuf er 1963 in seinem berühmten Urteil Van Gend en Loos die unmittelbare Geltung des europäischen Rechts vor dem nationalen und legte damit den Grundstein für die Union als eigenständige Rechtsordnung, die wir heute haben.
Das könnte er wieder tun. Mit Zambrano ist der Schritt dazu ohnehin schon halb vollzogen. Und sollte ausgerechnet Ungarns nationalistische Verfassungs-Revolution den Anlass dazu geben, diesen Schritt zu Ende zu gehen, dann wäre dies eine historische Ironie der allerfeinsten Sorte.
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