Netz-Experte Wolfgang Kleinwächter Sollen Staaten künftig das Internet regeln?

Mit Unruhe wird im Internet gegenwärtig die Bestrebung diskutiert, einer UN-Organisation, der Internationalen Telekommunikationsunion (ITU), die Verantwortung für das Internet zu übertragen. Wie kommt es zu dieser Forderung?

Die ITU war ursprünglich die Organisation der Post- und Telekommunikationsministerien. Sie hat 1994 privatisierte Telekom-Unternehmen und IT-Hersteller aufgenommen. Diese „Sector Members“, Deutsche Telekom und Siemens zum Beispiel, haben jedoch kein Stimmrecht, das blieb bei den Regierungen. In den frühen neunziger Jahren haben die ITU und die Telekoms das Internet nicht ernst genommen und gingen davon aus, dass es bald wieder verschwindet. Als man den Irrtum bemerkt hatte, versuchte die ITU, die Verwaltung der IP-Adressen und Domain-Namen unter ihre Kontrolle zu bekommen. Das lehnte die amerikanische Regierung ab, weil sie befürchtete, Innovation und Dynamik des Internets verschwänden, wenn man es einem Regierungsregime unterwerfe.

Wurde 1998 deshalb Icann gegründet, als Alternative?

Icann koordiniert als private, nicht-kommerzielle, globale Organisation die kritischen Internet-Ressourcen: Domain-Namen, IP-Adressen, Root-Server und Internet-Protokolle. Das Internet benutzt Teile der Telekommunikationsinfrastruktur. Internet und Telekommunikation sind trotzdem zwei verschiedene Paar Schuhe.

Worin liegt der Unterschied?

Telefonnummern sind hierarchisch nach dem Länderprinzip organisiert, der Telefonverkehr kann leicht überwacht oder unterbrochen werden. Das Internet ist netzwerkartig organisiert. Anstelle von Länder- und Städte-Codes gibt es Top-Level-Domains und Secondary Domains wie faz.net. Die hinter diesen Namen liegenden IP-Adressen werden nicht von nationalen Regulierungsbehörden zugeordnet, sondern von einer Regionalen Internet Registry (RIR).

Spielen Regierungen bei der Verwaltung des Internets bislang keine Rolle?

Doch, aber nicht die entscheidende. Die Ressourcenverwaltung im Internet ist nach dem Multi-Stakeholder-Modell organisiert, bei dem entsprechende Regeln von allen beteiligten und betroffenen Gruppen - Privatwirtschaft, Zivilgesellschaft, technische Community, Regierungen - in einem kollaborativen, transparenten und offenen Verfahren entwickelt werden. Telekommunikationspolitik dagegen ist Teil der nationalen Souveränität und wird von Regierungen gestaltet. Im Internet spielen staatliche Grenzen und Regierungen aber eine viel geringere Rolle, was nicht zuletzt das unglaubliche Wachstum des Internets auf jetzt fast drei Milliarden Nutzer befördert hat. Hier kann jedermann jederzeit mit jedermann von jedem Ort aus kommunizieren.

Und das wollen jetzt einige Mitgliedstaaten der ITU ändern?

Es liegt auf der Hand, dass sich die staatlichen Kontrollmöglichkeiten in einem von Regierungen dominierten Regime ausweiten. Saudi-Arabien, Russland, China, Iran und einige afrikanische Länder sähen es gern, dass die ITU als zwischenstaatliche Organisation Verantwortung auch für das Internet übernimmt. Die amerikanische Regierung und die EU befürchten dagegen, dass dann sowohl individuelle Freiheiten als auch wirtschaftliches Wachstum und Innovation Schaden nehmen. Sie wollen die Bereiche Internet und Telekommunikation weiter getrennt halten. Das Internet Governance Eco- System mit Icann, der IETF, den RIRs, dem World Wide Web Consortium, der Internet Society, dem IGF und anderen funktioniert und bedarf keiner Änderung. Never change a running system.

Warum kommt auf der ITU-Konferenz im Dezember diese Frage aufs Tapet?

In Dubai wird im Dezember ein aus dem Jahr 1988 stammender völkerrechtlicher Vertrag aktualisiert, der die Telekommunikation weltweit regelt. Einige Regierungen halten das für eine gute Gelegenheit, den Vertrag auf das Internet auszudehnen und zum Beispiel die Zuordnung von IP-Adressen, Fragen des Inhalts von Informationen und der Cyber-Sicherheit in das Abkommen mit einzubeziehen. Das würde eine größere Legitimationsbasis schaffen für mögliche Eingriffe in den Internetverkehr. Damit könnten Teile aus dem Internet herausgebrochen und der Weg gebahnt werden für eine Fragmentierung des Internets entlang staatlicher Grenzen.

Was sagt der Westen zu diesem Vorstoß?

Für die westlichen Staaten ist die ITU nicht der Platz, um über Informationsinhalte, Kinderpornographie oder Cyber-Sicherheit zu verhandeln. In Dubai sollte man nicht mehr machen, als die gut funktionierenden alten Telekommunikationsregeln wo nötig an eine sich verändernde Umwelt anzupassen. Alle Versuche, da etwas draufzusatteln, tragen das Risiko in sich, kontraproduktiv zu wirken.

Welche Position nimmt die ITU selbst in dieser Auseinandersetzung ein?

Das ITU-Sekretariat hat natürlich ein gewisses Eigeninteresse, mehr Kompetenzen zu erhalten. Allerdings verhandeln in Dubai nur die Regierungen der Mitgliedstaaten. Wie der UN-Sicherheitsrat ist auch die ITU nur so gut oder schlecht wie ihre Mitgliedstaaten. Und Regierungen wollen dort ihre politischen und wirtschaftlichen Interessen durchsetzen.

Lassen sich diese gegensätzlichen Interessen überhaupt unter einen Hut bringen?

Bei solchen Verhandlungen einigt man sich meist auf den kleinsten gemeinsamen Nenner. Ich vermute, dass sich das Feuer, das jetzt rund um die Dubai-Konferenz lodert, am Schluss in Rauch auflöst. Keiner will ein Scheitern der Konferenz, und niemand will das funktionierende Telekommunikationssystem gefährden.

Viel Lärm um nichts?

Keineswegs. Die Regierungen, die ein anderes Regime für das Internet haben wollen, sind damit nicht ruhiggestellt. Dubai ist erst der Auftakt für eine Serie von Konferenzen in den kommenden Jahren, wo das Thema der staatlichen Kontrolle über das Internet immer wieder aufgeworfen werden wird. Der arabische Frühling hat zwar einige autokratische Systeme beseitigt, andererseits hat er aber andere autokratische Systeme muntergemacht, die jetzt viel besser verstehen, welches politische Potential ein freies, offenes und grenzenloses Internet hat. Also arbeitet man dort darauf hin, Freiheit, Offenheit und Grenzenlosigkeit wieder einzuebnen und einem nationalstaatlichen Kontrollsystem zu unterwerfen.

Iran entwickelt ein eigenes Netz und will die Verbindung zum weltweiten Internet einschränken. Geht das überhaupt?

Leider ist das bis zu einem gewissen Grade möglich. Die Chinesen machen das mit ihrem „Great Firewall“. Das Internet ist ja nichts anderes als ein Netz von Netzwerken, und jedes einzelne Netzwerk kann separat kontrolliert werden. Wer alle in einem nationalen Netzwerk einfängt, kann den Übergang zu den anderen Netzwerken kontrollieren und regulieren, praktisch eine Grenzstation errichten, bei der man nicht seinen Pass, sondern sein Passwort braucht, um raus- oder reinzukommen. Natürlich könnten Regierungen auf die Idee kommen, dieses an eine feste IP-Adresse gebundene Passwort durch eine staatliche Stelle ausgeben zu lassen. Das wäre wie bei der Registrierung eines Autos. Das Autokennzeichen gestattet die ständige Identifizierung, und wer zu schnell fährt oder falsch parkt, wird bestraft oder verliert die Fahrerlaubnis. In dem Falle würde dann das Passwort nicht erneuert, wenn ich mich „falsch“ im Internet bewegt habe. Eine Renationalisierung des Internets würde zu einer Fragmentierung führen, bei der nicht nur die individuelle Freiheit, sondern auch Innovation und wirtschaftliches Wachstum unter die Räder kämen.

Es geht also auch um die Wirtschaft.

Das macht den ganzen Prozess so kompliziert. Das Internet hat die alten Verrechnungsprozeduren unterhöhlt. Wer über Skype telefoniert, bezahlt nicht bei der Telekom. Einige Entwicklungsländer haben daher Skype gleich verboten. Aber auch im Westen gibt es Gewinner und Verlierer. Und gerade die europäischen Telekomgesellschaften sind nicht so begeistert, dass sie zwar Teile des Internetverkehrs über ihre Infrastruktur abwickeln, damit aber nicht viel Geld verdienen.

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Wie wollen die am Internet verdienen?

ETNO, der Verband der europäischen Telekommunikationsanbieter, möchte ein Prinzip „sender pays“ in den Vertrag einbauen. Das Prinzip meint: Wenn ich eine Anfrage an Google oder Youtube stelle und die senden mir dann ein Video, sollte Google dafür bezahlen. Schließlich nutzt es ja die Infrastruktur, um mir das Video zu senden. ETNO argumentiert auch, dass es zur Qualitätsverbesserung so etwas wie eine „Business-Klasse“ für das Internet braucht, also ein System, bei dem derjenige schneller und besser bedient wird, der mehr zahlt. Bislang gilt das sogenannte „Best Effort“-Prinzip, bei dem alle Datenpakete - ob Text, Audio oder Video - gleich behandelt werden.

Es geht also um Netzneutralität?

Ja. Von der Nutzerseite aus betrachtet, geraten sie bei diesem Ansatz in Teufels Küche. Das trägt viele Risiken in sich. Befürchtet wird die Absenkung der Dienste-Qualität in der „Economy Class“. Und „Deep Packet Inspection“ - eine Inspektion des Inhalts der Datenpakete, um die Servicekategorie zu ermitteln - öffnet die Tür für Zensur. Hier wird die Freiheit des Internets von anderer Seite bedroht. Jeder hat dann zwar die Freiheit, aber nur, wenn er zahlen kann.

Kann der Westen die Fragmentierung des Internets noch verhindern?

Autoritäre Regierungen werden immer versuchen, ihre Souveränität auch im Internet durchzusetzen. China wird sich nicht vorschreiben lassen, wie es den Great Firewall organisiert. Die Fragmentierung ist also eine reale Gefahr. Auf der anderen Seite gibt es viele Möglichkeiten, Filter und Sperren zu umgehen, zu überbrücken oder zu untertunneln. Das wird für lange Zeit ein Katz-und-Maus-Spiel werden. Dennoch ist das Risiko groß, dass eine unheilige Allianz aus politischen und wirtschaftlichen Interessen die Freiheit, Offenheit und Grenzenlosigkeit des Internets schwer beschädigt. In Dubai wird es daher darauf ankommen, solche Formulierungen zu finden, die diesem rückwärtsgewandten Prozess nicht noch Wasser auf die Mühlen geben.

Sie werden selbst dabei sein in Dubai. Was ist Ihre Aufgabe?

Die westlichen Mitgliedstaaten wollen die Trennung zwischen Internet und Telekommunikation aufrechterhalten. Sie wollen das Multi-Stakeholder-Modell des Internets in Dubai verteidigen und laden deshalb in ihre Delegationen auch Vertreter der Zivilgesellschaft, der Privatwirtschaft und der technischen Community ein. Als Beobachter der Zivilgesellschaft habe ich zwar kein Rederecht und kein Stimmrecht, aber ich kann vieles an die Öffentlichkeit bringen, wenn Transparenz notwendig ist.