ARD und ZDF „Ungehemmter Expansionstrieb“

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk steht in der Kritik. Er nutzt neue technische Möglichkeiten und erschließt sich weitere Geschäftsfelder. Dabei besteht die Gefahr, dass er sich von seinem ursprünglichen Auftrag einer Grundversorgung für die Bürger entfernt. Diesen Begriff hat das Bundesverfassungsgericht geprägt, welche das Rundfunkrecht nahezu allein gestaltet. Im Grundgesetz ist lediglich davon die Rede, dass die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk gewährleistet wird.

Demnächst entscheidet der Erste Senat über die Klagen von ARD, ZDF und Deutschlandfunk gegen die ihrer Ansicht nach zu geringe Gebührenerhöhung sowie gegen die Kriterien zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten. Die Länder waren vom Gebührenvorschlag der dafür zuständigen Kommission unter anderem deshalb abgewichen, weil sie noch nicht alle Sparmöglichkeiten der Sender für ausgeschöpft halten und weil sie den Gebührenzahler angesichts der unlängst noch angespannten wirtschaftlichen Lage für ausreichend belastet hielten. Die Länder begründeten die geringere Gebührenerhöhung auch mit der Gesamtentwicklung des dualen Rundfunksystems im Wettbewerb der Medien. über die Besonderheiten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und seine Grenzen sprach Reinhard Mohr in Karlsruhe mit dem Staatsrechtler, früheren CDU-Politiker und Bundesverfassungsrichter Hans Hugo Klein.

Herr Professor Klein, fühlen Sie sich mit den derzeitigen Programmen von Radio und Fernsehen ausreichend versorgt?

Ich fühle mich mehr als ausreichend versorgt. Ob auch gut versorgt, ist eine andere Frage.

Würden Sie sich auch nur mit den Privatsendern ausreichend versorgt sehen?

Nein. Es ist ganz augenscheinlich, dass bei der Information über politische, gesellschaftliche und kulturelle Ereignisse die öffentlich-rechtlichen einen Vorsprung vor den privaten Veranstaltern haben. Aber das hat natürlich auch Gründe.

Im Grundgesetz steht nur: Die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk wird gewährleistet. Wie kann daraus ein Anspruch auf „Grundversorgung“ hergeleitet werden, der heute das Rundfunkrecht prägt?

Das ist mir ein Rätsel gewesen, seit ich mich mit dieser Thematik beschäftigt habe. Man hat ja versucht, diese Formulierung „Berichterstattung durch Rundfunk“ im Unterschied etwa zur Pressefreiheit ganz anders, nämlich gewissermaßen institutionell, zu interpretieren und das subjektive Recht auf Veranstaltung von Rundfunk entsprechend dem subjektiven Recht auf Veranstaltung von Presse wegzueskamotieren. Das ist am Anfang gelungen bei dem ersten Rundfunkurteil, einmal durch die vorgefundene Situation - es gab damals ja nur öffentlich rechtlichen Rundfunk - und zweitens durch die für damals angenommene, so enannte Sondersituation, die einerseits technisch und andererseits sozial begründet worden ist. Ich habe es eigentlich immer als ein dialektisches Meisterstück betrachtet, wie nach dem Wegfall dieser Sondersituation dann plötzlich gesagt wurde: Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist deshalb unentbehrlich, weil er allein sozusagen eine plurale Information garantiert. Aber die Begründung für die Ausnahmestellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist ausgetauscht worden, und zwar in einer Weise, die sie für die Zukunft im Grunde unantastbar macht, wenn es dabei bleibt.

Hat es nicht etwas Paternalistisches, wenn man sagt, es muss einen öffentlich-rechtlichen Rundfunk geben, der ein volles Programm anzubieten hat?

Jedenfalls die Leugnung der Rundfunkveranstalterfreiheit empfinde ich schon als ein Stück staatlicher Bevormundung des Bürgers. Aber es hat mich immer frappiert, dass dieses Bedürfnis, dem Bürger von Staats wegen eine umfassende Information zu garantieren, dass diese Auffassung Beifall findet von rechts bis links. Das ist im Grunde die Grundvorstellung des aufgeklärten Absolutismus gewesen; dass der Sozialismus sie übernommen hat, ist nicht verwunderlich. Aber auch die Konservativen sind im Grunde dieser Meinung, sonst würde sich ja der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht der uneingeschränkten Unterstützung aller Ministerpräsidenten jeder Couleur erfreuen. Die einzigen, die ansatzweise prädestiniert sind, diese Verhältnisse anders zu sehen, wären die Liberalen, wenn sie denn solche wären.

Da sind wir beim Thema der Staatsfreiheit. Es wird postuliert, der Rundfunk muss staatsfrei sein. Aber wenn man sich die Konstruktion ansieht, ist das nicht eine leere Formel?

Ich gebe Ihnen recht: Das ist eine leere Formel, wenn man auf die Organisation des Rundfunks schaut. Und das erklärt zum Teil auch seine Machtstellung, denn die Politiker, insbesondere die Landespolitiker, leben ja in einem quasi symbiotischen Verhältnis mit dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk, betrachten das als ihre Einflusssphäre, sind in der Personalpolitik zweifellos bestimmend und geben sich dabei der Hoffnung hin - der allerdings meistens enttäuschten oder vergeblichen Hoffnung -, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in irgendeiner Weise ihre Politik transportiert. Und insofern besteht keine Staatsfreiheit. Aber es ist andererseits so, dass die Autonomie dieser Anstalten eine so weit gespannte ist, dass der Einfluss der Politiker sich am Ende doch in Grenzen hält. Es ist eines der Probleme, dass dieser Rundfunk die Politik in Abhängigkeit von sich selbst gebracht hat, weshalb sie auch mehr oder weniger unkritisch seinen Vorgaben beispielsweise bei der Ausdehnung von Programmen, also bei der so genannten Entwicklungsgarantie, und bei der Finanzierungsgarantie folgt. Sie betrachten es als tödlich beleidigend, wenn der demokratische Gesetzgeber sich anmaßt zu sagen: Eure Vorstellungen, was die Finanzierung angeht, sind etwas zu hoch gegriffen.

Aber gerade die Entwicklungsgarantie bedeutet doch: Die Öffentlich-Rechtlichen können sich problemlos auch durch die neuen Technologien verbreiten. Früher gab es nur Radio, dann das Fernsehen, und das muss jetzt demnach so fortgeschrieben werden, auch die Gebühren?

Ja, so ist das vom Bundesverfassungsgericht konzipiert: Bestandsgarantie, Entwicklungsgarantie, Finanzierungsgarantie. Und das Erstaunliche ist, dass die Rundfunkanstalten selbst im Genuss dieser Garantien auch eine eigene Deutungshoheit für sich in Anspruch nehmen, was das denn eigentlich bedeutet. Wenn eine Entwicklung garantiert ist und sich daran eine entsprechende Finanzgarantie anschließt, dann ist es ja nur logisch, dass die Gebühren ständig erhöht werden müssen. Denn selbstverständlich wird diese Expansion permanent teurer. Und das ist es ja auch, woran sich die Europäische Kommission stößt: dass die Autonomie der Anstalten zu einer Autonomie der Interpretation der eigenen Aufgabenstellung geworden ist und sich deshalb also immer weiter ausdehnt. Das ist eine typische Beobachtung bei allen Einrichtungen des öffentlichen Bereichs, die aus öffentlichen Mitteln finanziert werden und eine so weit gespannte Selbständigkeit genießen. Die kennen keine Grenzen bei der Ausdehnung ihrer Macht und ihres Selbstbewusstseins.

Auch nicht gegenüber dem demokratischen Gesetzgeber?

Nein. Ich habe diese Erfahrung auch bei der Begutachtung der Birthler-Behörde gemacht. In unseren Empfehlungen ist ja enthalten, deren außergewöhnlichen Status zu überprüfen. Darauf konzentrierte sich im Wesentlichen die Kritik: wie wir uns anmaßen können, einen solchen Status überhaupt erst einmal in Frage zu stellen. Und das gilt natürlich für den Rundfunk entsprechend. Nur dass der Rundfunk im Unterschied zu dieser Gauck-Birthler-Behörde natürlich über reale Macht verfügt; das kommt erschwerend dazu.

Die öffentlich-rechtlichen Sender sollen ein Angebot haben, das im Wettbewerb mit den privaten Sendern bestehen kann. Das führt natürlich auch dann zu einer weiten Ausdehnung des Auftrags?

Die Rechtsprechung gebraucht den Begriff „Grundversorgung“ nicht mehr so unbedacht wie früher. Man spricht jetzt von dem klassischen Rundfunkauftrag. Aber der ist auch noch sehr umfassend garantiert: Informationen über alle Gegenstände des öffentlichen Interesses, alle Lebensbereiche unter Zugrundelegung publizistischer Kriterien. Und wenn man diese Aufgabenstellung des Rundfunks zugrunde legt, dann gibt es in der Tat keinerlei Unterschied mehr zum privaten Rundfunk. Unter den Vorzeichen des dualen Rundfunks wäre es aber vielleicht zu überlegen, ob dieser klassische Rundfunkauftrag nicht dem System als Ganzem obliegt und es dann zu einer sinnvollen Arbeitsteilung zwischen Öffentlich-Rechtlichen und Privaten kommen könnte.

Also im Sinne von Information eher durch die öffentlich-rechtlichen Sender, Unterhaltung eher durch die privaten.

Man wird dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk nicht ganz die Unterhaltung absprechen können, aber man könnte daran denken, das, was sich nicht selbst finanziert, dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu überlassen - dafür sind dann auch die Gebühren richtig eingesetzt und vernünftig - und es stattdessen dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu verwehren, unablässig den privaten Medien, also auch den Zeitungen, Konkurrenz zu machen auf einem Gebiet, wo es des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zur Herstellung von Pluralität nicht bedarf. Das Internet ist bezeichnet worden als ein Paradebeispiel für ein funktionierendes außenpluralistisches Modell. Also warum es da auch noch des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bedarf, ist schlechterdings nicht einzusehen.

Und was ist mit der Digitalisierung?

Wenn 100 Sekunden Tagesschau auf dem Handy gesendet werden, dann wird das die Presse nicht gefährden. Aber auch hier muss irgendwo der klassische Rundfunkauftrag - wenn man bei dem Begriff bleibt - klarer definiert werden. Verlorengegangen ist das Bewusstsein, dass es sich hier eben um öffentliche Anstalten handelt, die per definitionem nur einen begrenzten Auftrag haben können, im Unterschied zu privaten, die tun und lassen können, was sie wollen. Und dass diese Begrenzung ist, jedenfalls im Bewusstsein der öffentlich-rechtlichen Veranstalter, nicht erkennbar.