Rundfunk- und Pressefreiheit Der Fall Merseburger und die Lehren daraus

Die Versuche von Staat und Parteien, verfassungsrechtlich mindestens problematischen Einfluss auf den Rundfunk auszuüben, sind so alt wie der Rundfunk in Deutschland selbst. Das ist nicht überraschend, denn die Versuchung ist groß, und mangels jeder Tradition mussten selbst gutwillige Politiker den Umgang mit freiem Rundfunk im Nachkriegsdeutschland erst lernen.

Auf den unpolitischen Unterhaltungshörfunk der Weimarer Zeit folgte die Propagandamaschine der Nazis. Erst dann erhielten mindestens die Länder der Westzonen das Geschenk des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Dieser war wesentlich geprägt durch das Vorbild der britischen BBC, also staatsfrei und frei von wirtschaftlichen Interessen. Es hat lange gedauert, bis Staat und Politik dieses Modell annähernd akzeptiert haben. Dabei bedurfte es der kontinuierlichen Korrektur durch die Gerichte, besonders durch das Bundesverfassungsgericht. Ganz gelungen ist der Umgang mit freiem Rundfunk bis heute nicht. Jedenfalls nicht überall.

Ein bezeichnendes Beispiel

Ein besonders bezeichnendes Beispiel aus der an parteipolitischen Kämpfen reichen Geschichte des NDR ist die Vertragsverlängerung des Chefredakteurs Peter Merseburger Mitte der siebziger Jahre. Sie ereignete sich auf der Grundlage des alten NDR-Staatsvertrages, der die Beherrschung der Gremien durch die beiden großen politischen Parteien ermöglichte. Im Herbst 1974 bat der damalige NDR-Intendant Martin Neuffer seinen Verwaltungsrat um die erforderliche Zustimmung zur Verlängerung des Vertrages für den Chefredakteur Peter Merseburger. Die hohe fachliche Qualifikation Merseburgers war an sich nicht streitig. Aber schon durch die Leitung und Präsentation des NDR-Markenzeichens „Panorama“ war er sicherlich damals auch eine polarisierende Person.

Im Verwaltungsrat saßen sich vier jeweils politisch hochrangige Vertreter von SPD und CDU gegenüber: Minister, Parteivorsitzende, Landtagsabgeordnete, Bürgermeister, kurz alle die, die eher nicht in ein solches Gremium gehören. Schon deswegen nicht, weil über sie kontinuierlich berichtet wird. Dieses Gremium bereitete die Sitzungen in politisch entsprechend geordneten Gruppen vor und stimmte bei Meinungsverschiedenheiten als einheitlicher Block ab. Um gleichwohl bei Stimmengleichheit zu einem Ergebnis zu kommen, sah der Staatsvertrag damals vor, dass die Stimme des Vorsitzenden den Ausschlag gab. Um der anderen Seite diesen Vorteil nicht allein zu überlassen, einigten sich die beiden Blöcke darauf, den Vorsitz einmal im Jahr rotieren zu lassen: von links nach rechts und umgekehrt.

Blockade auf schwarzer Seite

Als Neuffer seinen Vorschlag zur Vertragsverlängerung von Merseburger vorlegte, stellte der „rote“ Teil den Vorsitzenden. Zufall? Wie auch immer: Mit den Stimmen dieser Seite war die Zustimmung für Merseburger gesichert. Um dies auf der schwarzen Seite unerwünschte Ergebnis zu verhindern, führten die vier CDU-Vertreter mehrfach die Beschlussunfähigkeit des Verwaltungsrats herbei, entweder durch Auszug aus der Sitzung beim Aufrufen des Tagesordnungspunktes oder durch Nichterscheinen trotz ordnungsgemäßer Ladung. Dabei nutzten sie die Vorschrift, nach der der Verwaltungsrat nur beschlussfähig war, wenn mindestens fünf seiner Mitglieder anwesend waren.

Nach viermaligem Auszug und dreimaligem Nichterscheinen der konservativen Seite unterzeichnete Neuffer im Dezember 1974 schließlich mit Zustimmung des an sich so nicht beschlussfähigen - und nur aus den SPD-Mitgliedern bestehenden - „Rumpf“-Verwaltungsrats den Vertrag mit Merseburger. Damit war die Geschichte jedoch keineswegs zu Ende. Das von der CDU regierte Land Schleswig-Holstein verlangte prompt von den SPD-regierten Ländern Hamburg und Niedersachsen die Einleitung von Rechtsaufsichtsmaßnahmen gegen den Intendanten. Als Hamburg und Niedersachsen die Mitwirkung daran verweigerten, erhob Schleswig-Holstein daraufhin vor dem Bundesverwaltungsgericht Klage gegen seine Nachbarländer.

Objektiv pflichtwidriges Verhalten

Während des Verfahrens wechselte in Niedersachsen die Regierung von der SPD zur CDU. Alsbald wechselte auch die Rechtsauffassung: Das nunmehr rechtlich geläuterte CDU-Land trat an die Seite Schleswig-Holsteins und war fortan für Rechtsaufsichtsmaßnahmen. In seinem nachlesenswerten Urteil vom 6. März 1977 (Az. VII A 3.75) begründet das Gericht eingehend, warum die Unterzeichnung des Vertrages mit Merseburger durch Neuffer rechtmäßig gewesen sei, das Verhalten der CDU-Seite hingegen objektiv pflichtwidrig.

In vergleichbaren Fällen trete jedenfalls von einem bestimmten Zeitpunkt an der für das Funktionieren demokratisch legitimierter und organisierter Gremien unabdingbare Grundsatz in Kraft, dass sich die Minderheit der Mehrheit zu beugen habe, und sei dies auch nur die mit dem Stichentscheid des Vorsitzenden erzielte Mehrheit. Obwohl eigentlich nicht danach gefragt, hob das Bundesverwaltungsgericht außerdem seine erheblichen Zweifel an der verfassungsgemäßen Besetzung des Verwaltungsrats hervor: Die Spaltung in zwei fast gleich starke festgefügte Blöcke und ein Abstimmungsverhalten nach möglicherweise parteipolitischen Erwägungen seien ein Indiz dafür.

Befreiungsschlag steht noch aus

Diese und andere höchstrichterliche Entscheidungen haben letztlich die Bereitschaft der Politik der drei Staatsvertragsländer hergestellt, für den NDR seit 1980 eine völlig andere Rechtsgrundlage zu schaffen: Regierungsvertreter haben in keinem Gremium ein Stimmrecht. Politische Parteien sind zu Recht vertreten, aber die anderen gesellschaftlich relevanten Gruppen sind deutlich in der Mehrheit - und sie sind unabhängig. „Freundeskreise“ im Verwaltungsrat, der den wichtigen Personalvorschlägen des Intendanten allein zustimmen muss, existieren seit langen Jahren nicht mehr. Einen Fall Merseburger hat es seither nicht mehr gegeben.

Ohne den Druck von Rechtsprechung und Öffentlichkeit, insbesondere damals auch der Presse, hätte sich die Politik auch aus dem NDR nicht zurückgezogen. Der Fall Brender zeigt, dass der Befreiungsschlag im ZDF noch aussteht. Die Freiheit von Rundfunk und Presse ist ein hohes Gut. Sie muss von allen verteidigt werden.