18.01.2012 · Man braucht das Amt des Bundespräsidenten weder aufzuwerten noch aufzugeben. Es hat eine einzigartige Ressource: Ansehen. Aber Christian Wulff kann sie nur noch eingeschränkt nutzen. Deswegen sollte er zurücktreten.
Von Dieter Grimm
Bundespräsident ist in Deutschland ein funktionenreiches, aber einflussarmes Amt. Der Bundespräsident ist zwar das Staatsoberhaupt, aber nicht die oberste Gewalt im Staat. Er ist im Gegenteil der politischen Entscheidungssphäre weithin entrückt, ganz anders als der französische Präsident, der in ihrem Zentrum steht. Die Amtshandlungen des Bundespräsidenten schließen zum einen Teil Entscheidungsprozesse formell ab, die materiell ohne ihn ablaufen. Er ernennt und entlässt die Mitglieder von Staatsorganen, aber ausgewählt werden sie von anderen. Er fertigt die Gesetze aus und verkündet sie, aber der Beschluss fällt anderwärts. Er schließt internationale Verträge ab, aber ihren Inhalt handeln andere aus, und so weiter.
Wie er selbst zu den Entscheidungen steht, die er in Kraft setzen muss, spielt keine Rolle. Zum anderen Teil sind seine Funktionen zeremonieller Art. Er empfängt oder besucht ausländische Staatsoberhäupter, beglaubigt Botschafter, verleiht Orden und so weiter. Bei alledem ist er schließlich noch von der Gegenzeichnung der Regierung abhängig. Die Erklärung für diese Scheu, das Amt mit Macht auszustatten, liegt in den „Lehren aus Weimar“, die der Parlamentarische Rat zog. Der Reichspräsident der Weimarer Republik hatte erheblich mehr Macht. Wie das Parlament wurde er vom Volk unmittelbar gewählt und verfügte über beträchtliche politische Handlungsmöglichkeiten. Er ernannte den Reichskanzler nicht nur, er bestimmte ihn auch selbst. Der Reichstag war an der Bestimmung nicht beteiligt. Er konnte den Kanzler aber durch ein Misstrauensvotum stürzen. Das beschränkte die Wahlfreiheit des Präsidenten faktisch.
Er besaß jedoch Möglichkeiten, sich gegen einen Reichstag, der nicht mit ihm übereinstimmte, zu wehren. Er durfte das Parlament auflösen, zum Beispiel ehe es Gelegenheit zum Sturz eines von ihm ernannten Reichskanzlers hatte, parlamentarisch beschlossene Gesetze dem Volk zur Entscheidung unterbreiten, einer Reichsregierung ohne parlamentarischen Rückhalt im Weg von Notverordnungen zu den nötigen Gesetzen verhelfen.
Viele dieser Befugnisse waren für die Ausnahmesituation gedacht, in der der reguläre Gang der Dinge gestört war. Aber die Weimarer Republik befand sich überwiegend im Ausnahmezustand. Der letzte führte zur vollständigen Blockade des Systems. Kommunisten und Nationalsozialisten hatten zusammen die absolute Mehrheit im Reichstag, konnten also jede Regierung stürzen, wegen ihrer unüberbrückbaren Gegensätze aber keine bilden. Das war die Lage, in der Reichspräsident Hindenburg Hitler zum Reichskanzler ernannte. Ohne seine Bereitschaft hätte Hitler nur revolutionär an die Macht kommen können. Für die Loyalität der Beamten, Richter, Offiziere wäre das ein wesentlicher Unterschied gewesen. Die Entscheidung belastet nicht nur die Erinnerung an den Reichspräsidenten Hindenburg. Sie wirft auch einen Schatten auf die Ausgestaltung des Präsidentenamtes in der Weimarer Verfassung. Die Autoren des Grundgesetzes betrachteten sie als Fehler, den das Bonner Grundgesetz unter allen Umständen vermeiden musste.
Gleichwohl konnte man 1949 nicht davon ausgehen, dass die Bundesrepublik von Ausnahmesituationen verschont bleiben werde. Nur für solche Ausnahmesituationen gestanden die Grundgesetz-Autoren dem Bundespräsidenten Entscheidungsbefugnisse von politischer Tragweite zu. Erreicht bei der Kanzlerwahl kein Kandidat die absolute Mehrheit im Bundestag, so ist im letzten Wahlgang der Kandidat gewählt, der die meisten Stimmen erhalten hat. Dem Bundespräsidenten steht es dann frei, ihn zu ernennen oder den Bundestag aufzulösen und Neuwahlen anzusetzen. Verliert der Bundeskanzler eine Vertrauensabstimmung im Parlament, hat der Bundespräsident die Wahl, ihn im Amt zu belassen oder den Bundestag aufzulösen. Belässt er den Bundeskanzler im Amt, findet dieser im Bundestag aber keine Mehrheit für seine Gesetzesvorhaben, kann der Bundespräsident den Gesetzgebungsnotstand erklären und der Minderheitsregierung für eine begrenzte Zeit den Erlass der für nötig erachteten Gesetze ermöglichen.
Das Einzige, was davon in der Geschichte der Bundesrepublik vorgekommen ist, war die Verweigerung des Vertrauens für den Kanzler, jedoch in der unechten Form, dass der Kanzler seine Abstimmungsniederlage im Bundestag selbst herbeiführte, um Neuwahlen zu erreichen. In allen Fällen gab der Bundespräsident dem Ersuchen um Neuwahlen statt, oft nach Überwindung erheblicher Bedenken. Jedes Mal bescheinigte ihm das Bundesverfassungsgericht, verfassungsmäßig gehandelt zu haben. In der Normalsituation, die in der Bundesrepublik nie ernstlich gefährdet war, spielt der Bundespräsident dagegen keine entscheidende Rolle. Er steht im Schatten der anderen Staatsorgane. Die Funktionen, welche er zu erfüllen hat, lasten ihn zwar aus, rücken ihn aber nur selten ins Licht der Öffentlichkeit und weisen ihn nicht als gewichtigen Akteur aus. In amtlicher Eigenschaft sieht man ihn meistens bei zeremoniellen Anlässen, der Nachrichtenwert der übrigen Amtshandlungen ist gering.
Ein Präsident könnte sein Amt so verstehen, dass diese Dinge gewissenhaft erledigt werden und Weiteres nicht seine Sache sei. Verfassungsrechtlich wäre das nicht zu beanstanden. Kein Bundespräsident hat es aber so gehalten. Alle haben sich mehr oder weniger oft und mehr oder weniger eindrucksvoll mit Reden in die Politik eingemischt, in schwierigen Situationen ermunternd und Solidarität beschwörend, in kritischen Situationen ermahnend und richtungweisend, in Gedenksituationen erklärend und sinnstiftend. Das ist ein Stück Staatspraxis, die das Amt in der Publikumswahrnehmung stärker prägt als die mit ihm verbundenen Befugnisse und sich nicht einfach umkehren lässt. Vom Bundespräsidenten wird heute erwartet, dass er sich zu wichtigen Fragen der Nation äußert, besonders wenn sie von der aktiven Politik vernachlässigt oder Parteiinteressen geopfert werden. Insofern stimmt die Behauptung, dass der Bundespräsident, dessen verfassungsrechtliche Aufgaben ihm keine Macht vermitteln, seinen Einfluss vor allem aus der öffentlichen Rede zieht.
Die Kritik des laufenden Politikbetriebs, namentlich die Parteipolitik mit ihren bekannten Defiziten – dem Imperativ des Wahlgewinns, dem alle anderen Fragen untergeordnet werden; der Priorität des Kurzfristigen und Taktischen vor dem Langfristigen und Prinzipiellen; dem Versuch, in Bereichen Fuß zu fassen, die nach einer anderen als parteipolitischer Logik funktionieren sollen; dem Schielen nach Posten –, spielt dabei eine wichtige Rolle („machtversessen – machtvergessen“, Richard von Weizsäcker). Nicht selten haben Bundespräsidenten hier das Vertrauen und die Wertschätzung der Bevölkerung erworben. Sie bewegen sich dabei freilich auf dem schmalen Grat zwischen Popularitätssteigerung auf Kosten der Parteien und Appellen an die Gemeinwohlbindung der Parteien. Nicht immer waren die Parteien daher mit den von ihnen ausgesuchten Präsidenten glücklich. Aber ein für die Parteien bequemer Präsident würde kaum die Rolle ausfüllen können, welche dem Amt über die pure Funktionserfüllung hinaus zugewachsen ist.
Dass Bundespräsidenten sich so häufig parteienkritisch geäußert haben, ist umso bemerkenswerter, als alle bisherigen Präsidenten mit Ausnahme von Horst Köhler aus der Parteipolitik kamen (Abgeordnete, Fraktionsvorsitzende, Bundesminister, Ministerpräsidenten, Landesminister), Roman Herzog allerdings mit einer neutralisierenden Zwischenstation im Bundesverfassungsgericht. Der Rollenwechsel kann also gelingen. Im Großen und Ganzen sind wir mit den Bundespräsidenten gut gefahren, auch wenn man nicht unerwähnt lassen sollte, dass herausragende Kandidaten wie etwa Carlo Schmid nicht zum Zuge kamen, und wenn man einräumt, dass Heinrich Lübkes zweite Amtszeit von gesundheitlichem Verfall überschattet war.
Die Probleme sind solche der jüngsten Zeit. Wenn aufgrund dieser Probleme nun wieder die Frage gestellt wird, ob man das Amt des Bundespräsidenten nicht aufwerten oder aufgeben sollte, darf man sich bei der Antwort nicht nur von der Erfahrung mit den beiden letzten Amtsinhabern leiten lassen.
Bei der Aufwertung ist gewöhnlich an die Wahl des Bundespräsidenten durch das Volk gedacht. Worin bestünde der Gewinn? Wenn die Direktwahl nicht als Selbstzweck betrachtet wird, muss sie sich aus der Bedeutung der Befugnisse legitimieren, die der Bundespräsident besitzt. Was soll die zusätzliche Legitimation bewirken, wenn seine Kompetenzen weiterhin so bescheiden bleiben wie jetzt? Für die Formal- und Zeremonialakte, aus denen sein Amtshandeln im Wesentlichen besteht, bedarf es einer solchen Zusatzlegitimation nicht.
Die Mahnerrolle ist unabhängig von der Art der Legitimation. Welche Kompetenzausweitung käme in Betracht? Die im Weimarer System angelegte Rivalität zwischen Präsident und Parlament wünscht man sich nicht zurück. Soll der Präsident sich vermehrt um die Verfassungsmäßigkeit des Staatshandelns kümmern? Dafür haben wir das Bundesverfassungsgericht. Soll er das Volk gegen das Parlament mobilisieren dürfen? Wenn das gewollt ist, kann man dem Volk selbst die Initiative überlassen.
Stellt sich bei der Aufwertung des Amtes die Frage nach dem Gewinn, so geht es bei der Abschaffung um die Kosten. Die Aufgaben, die der Bundespräsident heute erfüllt, sind ja nicht verzichtbar. Sie müssen irgendwo im System erfüllt werden. Gibt es keinen Bundespräsidenten mehr, haben andere Amtsträger sie zu übernehmen. Bundestagspräsident, Bundesratspräsident und Bundeskanzler kämen dafür in Betracht. Sie stammen freilich aus der Konfliktzone der Politik und sind Exponenten ihrer Parteien. Viele Amtshandlungen, die jetzt dem Bundespräsidenten obliegen, heben aber die Entscheidungen gerade aus der parteipolitischen Sphäre und verallgemeinern sie.
Es ist daher nicht abwegig, den Übergang auch im Bestätigungsakt zu symbolisieren. So, wie das von den Staatsorganen repräsentierte Volk einerseits in seiner Meinungs- und Interessenvielfalt in Erscheinung tritt, bildet es andererseits auch in seinem Schicksal, seinen Werten und Aspirationen eine Einheit. Erst die Repräsentation beider reflektiert das Ganze. Die Abschaffung des Präsidentenamtes hinterließe eine Leerstelle. Zwar gibt es als Organ, das die Einheit versinnbildlicht, immer noch das Bundesverfassungsgericht. In seinen Entscheidungen ist es viel einflussreicher als der Präsident, in seiner Breitenwirkung aber doppelt beschränkt. Es muss darauf warten, dass ihm Fragen vorgelegt werden, und die Fragen dürfen nur verfassungsrechtlicher Art sein.
Der Bundespräsident kann, soweit er nicht bloß seine Amtspflichten erfüllt, Anlass und Thema seiner Interventionen selbst bestimmen, moralische Fragen aufwerfen, emotionale Töne anschlagen. Er kann das auch in anderer Weise als Wissenschaftler, Künstler, Publizisten, die allein kraft persönlicher Autorität oder kraft Sachverstands sprechen. Der Bundespräsident äußert sich kraft Amts. Das ist eine Ressource, die andere nicht haben. Ob und wie sie genutzt wird, hängt freilich nicht am Amt, sondern am Amtsinhaber. Gerade derjenige Teil der Tätigkeit, der nicht in der Erfüllung formeller und zeremonieller Funktionen besteht, ist persönlich geprägt, und meist entscheidet sich hier, welches Ansehen ein Bundespräsident genießt.
Der gegenwärtige Bundespräsident hat dieses Ansehen aufs Spiel gesetzt. Muss er deswegen zurücktreten? Niemand kann den Rücktritt erzwingen. Der Entschluss liegt allein beim Bundespräsidenten selbst. Das Bundesverfassungsgericht hat die Befugnis, den Bundespräsidenten seines Amtes für verlustig zu erklären, wenn er einer vorsätzlichen Verletzung des Grundgesetzes oder eines anderen Bundesgesetzes schuldig ist. Die Hürden für die Antragstellung sind hoch, und diejenigen Verfehlungen, welche derzeit diskutiert werden, würden die Amtsenthebung schwerlich rechtfertigen. Überhaupt stehen rechtlich relevante Verfehlungen nicht im Vordergrund der Debatte. Die Frage ist vielmehr, ob nach allem, was bis jetzt bekanntgeworden ist, noch Aussicht auf eine erfolgreiche Weiterführung des Amtes besteht. Für die Antwort spielt der Unterschied zwischen den Amtspflichten, die dem Bundespräsidenten rechtlich zugewiesen sind, und den Funktionen, welche die Staatspraxis hinzugefügt hat, eine Rolle.
Es spricht nichts dafür, dass der Bundespräsident aufgrund der Vorfälle, die jetzt diskutiert werden, seine Amtspflichten nicht mehr erfüllen könnte. Es geht um den anderen Teil, seine Interventionen zu den großen Fragen des Landes. Weder die Vergünstigungen aus seiner Zeit als niedersächsischer Ministerpräsident noch sein jetziger und damaliger Umgang mit den Vorwürfen lassen sich als reine Privatangelegenheiten betrachten. Bei den Vergünstigungen stellt sich nicht die Frage, ob man als hochrangiger Politiker nicht mehr von seinen Freunden ein Darlehen annehmen oder bei ihnen übernachten dürfe. Die Frage lautet vielmehr, ob diese Vergünstigungen auch gewährt worden wären, hätte der Begünstigte nicht ein hohes staatliches Amt innegehabt, und ob er danach noch frei ist, wenn Entscheidungen zu fällen sind, die die Interessen oder Erwartungen der Freunde betreffen. Schon der Anschein muss vermieden werden.
Nun ist er freilich nicht mehr Ministerpräsident, sondern Bundespräsident und als solcher weniger in Gefahr, sich durch Freundschaftsdienste in seinen Entscheidungen beeinflussen zu lassen. Die Befugnisse des Bundespräsidenten geben dazu wenig Gelegenheit, und die Inkompatibilitätsvorschrift von Artikel55 beugt allen Interessen- und Loyalitätskonflikten vor. Aber die alten und neuen Versuche, Verfehlungen zu vertuschen oder als menschlich zu verharmlosen, schlagen auf die Amtsführung durch. Der Bundespräsident wird es schwer haben, die Werte, denen sich das Gemeinwesen verschrieben hat, noch glaubwürdig zu verkörpern. Als Vorbild scheidet er aus. Er wird es auch schwer haben, künftig aus der „Würde des Amtes“ für sich Kapital zu schlagen. Um diese Würde ist es bei fortschreitender Diskussion still geworden, denn es lässt sich nicht verbergen, dass sie den Präsidenten zwar vor kleinlichen und gehässigen Angriffen Dritter schützt, aber nicht vor einer Selbstdemontage des Amtes.
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Einer der angesehensten Juristen der Welt: Dieter Grimm war von 1987 bis 1999 Richter am Ersten Senat des Bundesverfassungsgerichts
Vor allem wird er aber in seinen Beiträgen zur öffentlichen Diskussion, seinen Mahnungen an die Parteien, seinen Aufrufen an das Volk gehemmt sein. Zwar bleiben noch genug Themen übrig, die keinen Bezug zu seinen eigenen Problemen haben und über die er also unbefangen reden kann. Aber viele Themen, gerade solche, die Anstand, Aufrichtigkeit und Unabhängigkeit in der Politik betreffen, kann er nicht mehr behandeln, ohne dass sich die Finger sofort auf ihn richten. Damit ist er aber gerade in derjenigen Funktion betroffen, die ihm das Gehör des Publikums und damit auch die Aufmerksamkeit der Politik verspricht. Andere Amtsträger können ihn darin nicht ersetzen. Das sollte zu der Einsicht führen, dass ein zeitiger Rücktritt dem Verbleib in einem halbierten Amt vorzuziehen ist, im eigenen Interesse und im Interesse des Ganzen.
