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Ein Streit unter Juristen : Frontalangriff auf das neue Verwaltungsrecht

  • -Aktualisiert am

Der frühere Wolfgang Hoffmann-Riem, hier mit Bundesjustizminister Heiko Maas, ist einer der Ideengeber der Neuen Verwaltungsrechtswissenschaft. Bild: dpa

Steuerung statt Gängelung: Modern verstand sich der Entwurf eines neuen Verwaltungsrechts von Andreas Voßkuhle und Kollegen. Ein Kritiker zieht jetzt Linien zurück zum Jahr 1933.

          Nach den letzten zwei Jahrhunderten zu urteilen, wird das Verwaltungsrecht, das selbst unter Juristen oft als öde gilt, etwa alle fünfzig Jahre theoretisch interessant: Als die Stein-Hardenbergschen Reformen aus Furcht vor einer Revolution von unten die Reform von oben betrieben, entstanden die Grundbegriffe des liberalen Ordnungsrechts.

          Beim Aufbau der Reichsverwaltung nach 1871 bildete sich das, was man bis heute den Allgemeinen Teil des Verwaltungsrechts nennt, die konzeptionellen Grundlagen rechtsstaatlichen Verwaltens. Nach dem Zweiten Weltkrieg galt es, das Recht des expandierenden Wohlfahrtsstaates mit den Grundrechten des Grundgesetzes zusammenzudenken.

          Der letzte theoretische Aufbruch des Verwaltungsrechts fand um die Jahrtausendwende statt, zwischen der Spätzeit der Ära Kohl und dem Ende des rot-grünen Projekts. Was war geschehen? Die achtziger Jahre und die Systemtheorie hatten dem Verwaltungsrecht eine Debatte um Steuerungskrisen, Überverrechtlichung und Verwaltungsreform hinterlassen. Die Wiedervereinigung auf dem Verwaltungswege führte die westdeutsche Bürokratie an ihre Belastungsgrenze.

          Ein Juristenprojekt der Schröder-Ära

          Das Verwaltungsrecht schien mitschuldig am „Reformstau“ und galt als Schlüssel zum „dritten Weg“. Unter dem Etikett des New Public Management hielten betriebswirtschaftliche Modelle Einzug in die Verwaltung. Die europäisch koordinierte Privatisierung des Telekommunikations-, Energie- oder Verkehrssektors stellte die alten Rechtsformen wohlfahrtsstaatlicher Daseinsvorsorge fundamental in Frage. Und die ökologische Frage verlangte nach neuen rechtlichen Steuerungsinstrumenten jenseits von Geboten und Verboten.

          Eine Gruppe von Juristen fand sich damals zusammen, um die theoretische Herausforderung einer begrifflich-theoretischen Reform des Verwaltungsrechts anzunehmen. Der Heidelberger Altmeister Eberhard Schmidt-Aßmann, der frühere Hamburger Justizsenator und Verfassungsrichter Wolfgang Hoffmann-Riem und der heutige Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Andreas Voßkuhle, spielten die führenden Rollen.

          Pragmatik statt Dogmatik

          Eine „Neue Verwaltungsrechtswissenschaft“ wurde ausgerufen, in der nicht alles anders, aber vieles besser sein sollte: Bessere Berücksichtigung der Folgen von Verwaltungshandeln, mehr Interesse an der Verwaltungspraxis, mehr Interdisziplinarität mit den Sozial- und Wirtschaftswissenschaften, weg von der Verengung auf Fragen der bloßen Rechtmäßigkeit von Entscheidungen hin zu Lösungen für besseres, intelligenteres Verwaltungshandeln, kurz: Methode und Pragmatik statt Kasuistik und Dogmatik. Nachzulesen ist all das in einem Handbuch „Grundlagen des Verwaltungsrechts“, das seit 2006 in drei Bänden erscheint.

          Der Bonner Staatsrechtslehrer Klaus-Ferdinand Gärditz hat nun einen Frontalangriff auf diese ganze Bewegung publiziert, der es in sich hat („Die ,Neue Verwaltungsrechtswissenschaft‘ – Alter Wein in neuen Schläuchen?“ In: Martin Burgi [Hrsg.]: Die Verwaltung, Beiheft 12, 2017: Zur Lage der Verwaltungsrechtswissenschaft / Duncker & Humblot). Nicht nur habe die Reformagenda keines ihrer Ziele erreicht. Statt sich der Rechtswirklichkeit zu öffnen, habe sich die Rechtswissenschaft in fruchtlosen Debatten um diffuse Schlagworte wie „Steuerung“ oder „Regulierung“ verheddert. Hinter Bekenntnissen zur Interdisziplinarität stünden eklektizistische Anleihen bei Großtheorien, die in den Sozialwissenschaften längst passé seien. Und schließlich: Die tatsächliche Verwaltungsreform finde weitgehend ohne die selbsterklärten Verwaltungsreformer statt.

          Doch nicht nur das: In Wahrheit, so Gärditz, sei das Projekt nur scheinbar progressiv gewesen, in Wahrheit „konservierend-vergangenheitsbezogen, partiell mit restaurativen Zügen“. Die Neue Verwaltungsrechtswissenschaft stehe in der Tradition derer, die schon einmal im Namen der Moderne das liberale Verwaltungsrecht in Frage gestellt hätten.

          Forsthoffs Erben

          Gärditz verweist auf rechtliche und politische Debatten der frühen Jahre des Nationalsozialismus, in denen tatsächlich manche verwandte Frage gestellt wurde. So wollte man die Einengung der Verwaltung durch Legalität und subjektive Rechte sprengen und mit Appellen an die „Verwaltungswirklichkeit“ ein neues Recht für die Verwaltungsaufgaben einer neuen Zeit schaffen. Berühmt geworden ist Ernst Forsthoff, der 1938 in einer schmalen Schrift über „Die Verwaltung als Leistungsträger“ die Erosion des liberalen Verwaltungsparadigmas durch die Daseinsvorsorge des Wohlfahrtsstaates beschrieb.

          Das akademische Spiel mit den unnennbaren Kontinuitäten geht in Deutschland meistens so aus, dass keiner mehr mit dem anderen spricht. Ob die von Gärditz ausgesprochene Ehrenerklärung für die „selbstverständliche“ demokratische und rechtsstaatliche Gesinnung seiner Gegner an dieser Folge etwas ändert, ist unsicher. Schade wäre es, wenn er keine Antwort erhielte. Denn die Theorie und Praxis der Verwaltungsreform ist vielleicht das spannendste Kapitel der juristischen Zeitgeschichte seit der Wiedervereinigung. Und seit in Preußen eine Reformbürokratie die defensive Modernisierung als politische Chance erkannte, ist das Verhältnis von Verwaltungsrecht und Moderne in Deutschland immer schillernd gewesen. Wenn das auch für die Gegenwart noch gilt, sollte man die Fassung bewahren.

          Quelle: F.A.Z.

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