Die Föderalismusreform 2006 sollte die Demokratie stärken. Die politischen Verantwortungen sollten klarer hervortreten, Mischfinanzierungen entflochten und Zustimmungsrechte des Bundesrates reduziert werden. Der zwischen Bund und Ländern ausgehandelte Kompromiss zur Kooperation in der Forschung ist in Bezug auf die Hochschulen nach Ansicht aller Beteiligten nicht optimal geraten. Deshalb soll die Reform nun wieder teilweise rückgängig gemacht werden, das sogenannte Kooperationsverbot gelockert werden. Das entsprechende Gesetz zur Änderung von Art. 91 b des Grundgesetzes stand gerade zur Beratung in erster Lesung auf der Tagesordnung des Bundestages.
In der bisherigen Diskussion darüber spielt das Argument der besseren demokratischen Kontrolle durch klarere politische Verantwortung keine Rolle mehr. Im Gegenteil, in der Begründung des Gesetzentwurfes der Bundesregierung wird schlicht konstatiert: „Die föderale Grundordnung wird dadurch nicht berührt.“ Trotz all der guten Verwaltungsgründe gilt aber immer noch: Bei der Änderung der Verfassung sollten Erwägungen der politischen Ordnung im Vordergrund stehen.
Bund und Länder müssen zusammenspielen
Wie kam es dazu? Nach dem Grundgesetz sind Kultur und Wissenschaft Aufgaben der Länder. Die technologische Entwicklung ließ in den sechziger Jahren den raschen Ausbau von Bildung und Wissenschaft so wichtig werden, dass dies als gesamtstaatliche Aufgabe angesehen wurde. Die Länder sollten trotzdem die Verantwortung für die Hochschulen behalten.
Deshalb schuf die Reform der Finanzverfassung 1969 Gemeinschaftsaufgaben mit Finanzierung mit der sogenannten Mischfinanzierung. Dafür wurden Entscheidungsverfahren entwickelt, die das Zusammenwirken von Bund und Ländern gewährleisten sollten, insbesondere die Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung (BLK).
Die Entscheidungsstrukturen sind undurchsichtig
Der Wissenschaftsrat wurde in seiner beratenden Funktion für die Bund-Länder-Kooperation gesetzlich anerkannt. Diese Verfahren hatten den Vorteil der verlässlichen Abstimmung zwischen allen Beteiligten, aber den Nachteil, dass unklar war, wer für die einzelne Entscheidung politisch verantwortlich war; wegen der vielen verantwortlichen Minister war sie keinem zuzuordnen und so der politischen Auseinandersetzung weitgehend entzogen. Faktisch wurde die Kooperation zwischen Bund und Ländern eine Sache der beteiligten Verwaltungen.
Nach der Wiedervereinigung fühlte der Bund sich für den Aufbau von äquivalenten Wissenschaftsstrukturen in den neuen Bundesländern verantwortlich. Die gemeinsame Finanzierung bot sich in vielen Situationen an. Wie in vielen anderen Politikfeldern gewann damit das Problem der eindeutigen Verantwortung noch größere Bedeutung. So kam es zu der allseits für notwendig erachteten Föderalismusreform. Der schließlich beschlossene Text von Art. 91 b GG lautet: „Bund und Länder können aufgrund von Vereinbarungen in Fällen überregionaler Bedeutung zusammenwirken bei der Förderung von . . . Vorhaben der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen.“ Solche Vereinbarungen aber „bedürfen der Zustimmung aller Länder“.
Wer zahlt, bestimmt die Musik
Dieser Verlagerung von Aufgaben vom Bund auf die Länder hätte eine bessere finanzielle Ausstattung der Länder für ihre Universitäten folgen müssen. Dies geschah jedoch nicht im erwünschten Umfang. Es blieb bei der notorischen Asymmetrie zu Lasten der Hochschulen und zugunsten der außeruniversitären Einrichtungen. Trotz der Warnung des Sachverständigenrates beschloss die Föderalismus-Kommission, die finanzpolitischen Konfliktpunkte und damit die Finanzverfassung insgesamt bei ihren Beratungen auszuklammern. Als die dafür eingesetzte gemeinsame Föderalismus-Kommission II 2009 zu Vorschlägen kam, beschloss sie vor allem die Schuldenbremse für die Länder. Sie lässt erwarten, dass die Asymmetrie sich eher noch verschärfen wird.
Trotzdem: Die Universitäten sollen exzellent werden, durch Wissenschaft und Forschung und im weltweiten Ranking. Wenn die Länder ihre Universitäten nicht gut genug ausstatten, muss im gesamtstaatlichen Interesse der Bund helfen können. Die finanziellen Spielräume sind beim Bund erfahrungsgemäß größer als bei den Ländern. Die Beteiligten fanden Mittel und Wege, die Mitwirkung des Bundes an „Vorhaben an den Hochschulen“ großzügig auszulegen. Es wurden nationale Pakte abgeschlossen. Die Exzellenzinitiative brachte den Universitäten zusätzliche Mittel. Die Projektfinanzierung wurde mit immer großzügigeren Fristen verbunden.
Kompetenz des Bundes soll gesichert werden
Dennoch war damit die Förderung des Bundes nicht auf die Dauer gesichert. Schon jetzt stellt sich zum Beispiel die Frage, was 2017 nach Auslaufen der Exzellenzinitiative passieren wird. Es bleibt bei dem Zwang, institutionelle Förderung von Seiten des Bundes außeruniversitär zu organisieren, auch wenn allgemein anerkannt wird, dass Forschung so weit wie möglich in den Universitäten stattfinden soll.
So ist es verständlich, dass alle Beteiligten die Rettung in der grundgesetzlichen Sicherung der Kompetenz des Bundes sehen, Wissenschaft und Forschung an Hochschulen auch auf Dauer fördern zu können. Das ist der Sinn des Vorschlages, in Art. 91 b Ziffer 2 einzufügen: „Einrichtungen und Vorhaben“.
Die Länder begrüßen es, wenn der Bund zusätzliche Mittel für die Universitäten zur Verfügung stellt, vorausgesetzt, es kann nichts gegen ihren Willen beschlossen werden, wie es der Kompromiss von 2006 im Art. 91 b Abs. 1 am Ende mit der Zustimmung aller Länder vorsieht. Der Schleswig-Holsteinische Minister Ekkehard Klug etwa spricht sich für die geplante Änderung aus. Der Wissenschaftsrat hat nichts dagegen und berät inzwischen über „Perspektiven der deutschen Wissenschaft“. Die Universitäten erhoffen sich eine verstärkte Unterstützung.
Das System ist robust und vielfältig
Wenn sich alle Beteiligten so einig sind, was gibt es denn dann noch einzuwenden? Zunächst: Warum muss es eine Verfassungsänderung sein? Wenn das Problem der unzureichenden Finanzierung der Universitäten im gesamtstaatlichen Interesse erkannt wird, ist dies kein ausreichender Grund, auf der Ebene des Ministeriums zu reagieren. Im Gegenteil, dezentrale Reaktionen sind in der Wissenschaft in der Regel wissenschaftsdienlich.
Die hohe Qualität der Entscheidungen im Rahmen der Exzellenzinitiative wurde durch den starken Einfluss von DFG und Wissenschaftsrat erreicht. Einer der großen Vorteile des deutschen Wissenschaftssystems ist seine organisatorische Vielfalt. Diese Struktur macht das System robust. Stellt man die Frage so, bieten sich viele Alternativen. Wenn z.B. arme Länder Finanzhilfe bekommen, entscheiden sie, welchen Bereichen ihrer Universitäten dies zugutekommt. Wenn die Aufgaben der DFG erweitert werden, ist durch die bewährten Gutachter eine wissenschaftsnahe Entscheidung gewährleistet.
Einstimmigkeit ist der Hemmschuh
Am gewichtigsten bleibt jedoch der Einwand, dass vermehrte Mischfinanzierung demokratische Entscheidung und Kontrolle erschwert. Die Klarheit der Verantwortung ist kein Selbstzweck, sondern führt dazu, dass Fragen politisch nach öffentlicher Diskussion entschieden werden und nicht durch Zusammenwirken von Verwaltungen. Politikverdrossenheit mangels Mitwirkung gefährdet das Gemeinwesen. Die derzeitige Diskussion auf dem Juristentag zeigt, wie wichtig diese Fragen nach Stuttgart 21 geworden sind. Hat aber nicht die praktische Notwendigkeit, die Universitäten besser auszustatten, Vorrang?
Dieses Argument wäre richtig, wenn es keine Alternativen gäbe, die den Zielen der Föderalismusreform besser entsprechen. Das erwünschte wissenschaftspolitische Ergebnis kann jedoch mit besseren verfassungsrechtlichen Mitteln erreicht werden. Dieter Grimm hat zu Beginn der Diskussion in der Föderalismus-Kommission I vorgeschlagen, die Mitwirkung des Bundes qua Bundesgesetz, und das heißt durch Mehrheitsentscheidung, zu ermöglichen und nicht durch Vereinbarungen, denen alle Länder zustimmen müssen Wenn Initiativen des Bundes zur Verbesserung der Hochschulen auf Vorschlag der zuständigen Ministerin qua Bundesgesetz beschlossen werden, ist die Verantwortung wieder eindeutig. Nach Art. 74 Ziffer 13 hat der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für „die Förderung der wissenschaftlichen Forschung“.
Wenn dafür eine institutionelle Beteiligung an Einrichtungen der Universität notwendig ist, kann das per Bundesgesetz beschlossen werden. Die Länderinteressen werden auf dem Weg berücksichtigt, wie das nach dem Grundgesetz üblich ist, durch die Mitwirkung im Bundesrat, allerdings mit dem entscheidenden Unterschied, dass einzelne, nicht betroffene Länder den Bund nicht hindern können zu handeln. Diese der politischen Kultur förderliche Form der Kooperation zwischen Bund und Ländern zugunsten der Hochschulen sollte der Bundestag bei seinen Beratungen aufgreifen.
