© Wohlfahrt, Rainer
Europäisches Bildungssytem: Eindeutige Harmonisierungspolitik trotz Harmonisierungsverbots
Europa ist in der Bildungspolitik omnipräsent. Der Bologna-Prozess, selbst kein EU-Unternehmen, hat mit seinen Beschlüssen das europäische Hochschulsystem seit 1990 in Atem gehalten und deutlich verändert. Die Forschungsförderung der EU verteilt Milliarden. Mit Erasmus und anderen Stipendienprogrammen wird die internationale Mobilität von Studierenden gefördert. Und soeben erst haben die Länder der Europäischen Union den EQR, den Europäischen Qualifikationsrahmen beschlossen und den Abschlüssen im Bildungswesen ihren Platz in einer achtstufigen Skala zugeordnet, den deutschen Meister-Brief auf die Ebene der hochschulischen BA-Abschlüsse gehoben (Stufe fünf), allerdings keinen Platz für das Abitur gefunden.
Solche Normierung war Teil eines seit 2008 entwickelten Programms der Europäischen Kommission, die Bildungspolitik der Länder der EU im allgemeinen und beruflichen Bildungswesen strategisch zu koordinieren und zu verändern. Der „europäische Bildungsraum“ ist Realität geworden. Vor diesem Hintergrund ist es überraschend, in den Beiträgen des höchst anregenden, von Kerstin Odendahl herausgegebenen Sammelbandes zu lesen, dass Europa in der Bildungspolitik überhaupt keine Kompetenzen zustehen (“Europäische (Bildungs-)Union?“ Berliner Wissenschafts-Verlag, 2011).
Zugriff von außen nicht erlaubt
In der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über den Lissabon Vertrag von 2009 ist ausdrücklich festgehalten, dass das Bildungssystem zu den Themen gehört, die in nationaler Regelungskompetenz behandelt werden, nicht gesamteuropäisch. Die Vertrag über die Arbeitsweise der EU liefert dafür in Art. 165 und 166 die einschlägigen Vorgaben, dass die Politik im Bereich der Bildung explizit „unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedsstaaten“ geschehen muss. Insbesondere die „Gestaltung der Familien- und Bildungsverhältnisse“ gehört, bekräftigte das Bundesverfassungsgericht 2009, zu den „politischen Entscheidungen“, die der Regelungskompetenz der EU entzogen sind, weil hier kulturelle Vorverständnisse ein entscheidende Rolle spielen.
Bildung, so kann man die Rechtslage resümieren, gilt rechtlich als „integrationsfester nationaler Regelungsgegenstand“. Unterstützend und fördernd wie bei Stipendienprogrammen oder der Wissenschaftsförderung kann die EU tätig werden, nicht eingreifend oder normierend. In der Karlsruher Rechtssprechung ist das auch über die „Ewigkeitswerte“ des Grundgesetzes abgesichert, als Teil des demokratischen Prinzips, weil Bildung, zumal schulische Bildung, in guter (kulturstaatlicher) Tradition als wesentlicher Bestandteil und zentraler Faktor der Ermöglichung demokratischer Kultur zugleich verstanden wird. Hier konstituiert sich die „Nation“ in ihrer Identität, da ist Zugriff von außen nicht erlaubt.
Identität der nationalen Bildungssysteme wird zunehmend ausgehöhlt
Odendahl und ihre Autoren arbeiten im Wesentlichen daran, in sehr materialreichen, rechtlich und politisch sensiblen, selbst für Nichtjuristen verständlichen Texten diese offenbare Differenz von Recht und Bildungsrealität in Europa zunächst darzustellen, dann zu erklären und zu diskutieren. Sie tun das im Blick auf mehrere Dimensionen: Rechtlich sind es zunächst andere Rechte, „Sekundärrechtsakte“, die das Bildungswesen gewollt und gezielt verändern, z.B. Dienstleistungsrichtlinien, Antidiskriminierungsvorschriften, Mobilitätsrechte. Gestaltungsprozesse in diesen Bereichen, etwa bei der Anerkennung von schulischen und/oder beruflichen Abschlüssen werden z.B. unter Mobilitätsgesichtspunkten geprüft und gewinnen Vorrang gegenüber nationalen Vorbehalten (wie beim Hochschulzugang in Österreich oder Belgien für Nicht-Landeskinder kontrovers diskutiert wurde).
Sehr viel folgenreicher sind die Mechanismen, die sich mit der politischen Strategie der „offenen Methode der Koordinierung“ (Odendahl) verbinden. Sie wird nach dem Muster des Bologna-Prozesses jetzt breit von der Europäischen Kommission praktiziert. Obwohl rechtlich unverbindlich und im EU-Vertragswerk auch gar nicht vorgesehen, erzeugt sie höchste Wirkungen. Die Arbeit am EQR hat demonstriert, dass dann nicht mehr rechtliche, sondern politische Fragen zur Debatte stehen, kontrovers, weil die Europäische Kommission in einer Politik des „divide et impera“ versucht, Ziele und benchmarks einheitlich vorzugeben und trotz des Harmonisierungsverbots eindeutig Harmonisierungspolitik zu betreiben.
Die Effekte dieser gemeinsamen Bildungspolitik sind bisher nicht wie erwartet, aber die Ziele sind kontrovers, denn die benchmarks und Maßnahmen höhlen die Identität der nationalen Bildungssysteme aus, z.B. in der weithin unkritischen Vorgabe akademischer bzw. tertiärer Bildung als Leitbild der Ausbildung und als Maßstab der Bildungsbeteiligung. Man trägt sich sogar „Verwarnungen“ ein, wenn man dem Leitbild nicht folgt. Die deutschen Vertreter in der EU haben sich gegen solche Strategien mühsam wehren müssen, ihr Erfolg ist durchaus fraglich.
