20.05.2011 · Scheitert die Integration am Willen der Neubürger? Horst Seehofer will die Eingliederungspflicht in die Verfassung schreiben. Sein eigener Verfassungsrichter Peter M. Huber widerspricht.
Von Patrick Bahners
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Integrationspflichtvergessenheit als Offizialdelikt?
Ein bemerkenswertes Interview ist gestern in der „Süddeutschen Zeitung“ erschienen. Im Gespräch mit Claudia Henzler und Annette Ramelsberger äußert sich Peter Michael Huber, Richter am Bundesverfassungsgericht, kritisch über die Absicht des bayerischen Ministerpräsidenten Horst Seehofer, eine Integrationspflicht für Zuwanderer in die Verfassung des Freistaats zu schreiben.
Beim Politischen Aschermittwoch seiner Partei am 9. März hatte Seehofer dieses Projekt bekanntgemacht. Da man seitdem nichts mehr von der Sache gehört hatte, fragte die Opposition im Landtag nach. Der Ministerpräsident teilte mit, dass der Entwurf der Verfassungsänderung fertiggestellt sei: „Die Formulierungen stehen.“ Die zuständige Sozialministerin Christine Haderthauer durfte diesen Wortlaut in der Fragestunde des Landtags allerdings noch nicht offenbaren.
Vorspiegelung eines Staatshandelns
Gegenüber der SZ nahm Huber nun die Wertung vor, jedenfalls zum Teil sei die angekündigte Inpflichtnahme der Zugewanderten politische Schönfärberei. Von Verfassungsrichtern darf man erwarten, dass sie bei der Kommentierung von Verfassungsänderungen größte Zurückhaltung wahren. Erst recht wird ein Bundesverfassungsrichter sich gewöhnlich nicht in die Verfassungsberatungen eines Landes einmischen. Huber indes redet freimütig, weil die Staatsregierung ihn nicht als Feind betrachten wird.
Der 1959 in München geborene Ordinarius der Ludwig-Maximilians-Universität verkörpert die Hoffnung, dass die CSU, die Staatspartei sein möchte, auch Staatsverstand hervorbringt, eine juristische Intelligenz, die zwischen dem unterscheidet, was der Staat regeln kann, und dem, was die Regierenden geregelt bekommen wollen. Huber, der in Ettal zur Schule ging und Stipendiat der Stiftung Maximilianeum war, ist Mitglied der CSU (und der CDU) und wurde auf Vorschlag der CSU in den Zweiten Senat des Bundesverfassungsgerichts entsandt. Vor seiner Wahl durch den Bundestag im November 2010 hatte er ein Jahr lang als Innenminister von Thüringen gewirkt.
Wie begründet Huber die Einschätzung, Seehofers Initiative laufe auf einen Trompe-l'OEil-Effekt hinaus, die Vorspiegelung eines dem Freistaat gar nicht möglichen Staatshandelns? Huber, der in München mit einer Arbeit über „Grundrechtsschutz durch Organisation und Verfahren als Kompetenzproblem in der Gewaltenteilung und im Bundesstaat“ promoviert wurde, verweist zunächst auf die Zuständigkeiten von Bund und Ländern. Die Zuweisung des Asyl-, Aufenthalts- und Ausländerrechts an den Bund könne „durch die Verankerung einer Integrationspflicht in einer Landesverfassung nicht unterlaufen werden“. Jenseits des Föderalismusproblems deutet Huber an, welchen rechtsstaatlichen Bedenken Seehofers Plan auch dann begegnen müsste, wenn der Ministerpräsident nicht die Landesverfassung ändern wollte, sondern das Grundgesetz.
Symbolische Einschüchterung
Auf die Frage der Interviewer, ob man die Integration rechtlich einfordern könne, antwortet der Verfassungsrichter: „Eine allgemeine Integrationspflicht wäre zu diffus, um einen Verstoß dagegen ahnden zu können.“ Die Verletzung des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebots, so Hubers Voraussage, würde durch die Nichtanwendung der Vorschrift neutralisiert werden: Insoweit vertraut er auf die Selbstheilungskräfte der Verfassung. „Die Auferlegung von allgemeinen Bürgerpflichten hat praktisch keinen Effekt.“ Mit der Feststellung der Wirkungslosigkeit der Norm ist für den konservativen Staatsrechtslehrer im Richteramt die Untersuchung beendet. Es gilt, was Huber über einen zweiten Punkt der Agenda des Verfassungsreformers Seehofer bemerkt: Die Sache fällt „in die Kategorie Symbolgesetzgebung“.
Nun sollte man allerdings manche Sätze von Verfassungen ohnehin lieber den Staatssymbolen zuschlagen als den Rechtsnormen: vor allem solche Sätze, die Zwecke des staatlichen Daseins nennen, ohne Verfahren zur Überprüfung der Erfüllung dieser Zielvorgaben einzusetzen. Könnte die ausdrückliche Statuierung der Eingliederungspflicht nicht doch einen moralischen Nutzen haben?
Leider hat der im vergangenen Jahr verstorbene Bonner Historiker Ernst Portner seine lange angekündigte Monographie über die Pflichten des Bürgers in der neueren Staatslehre nicht vollendet. Die Vorstellung, den Grundrechten der Bürger müssten Grundpflichten entsprechen, ist eine fixe Idee eines kulturkritisch infizierten konservativen Staatsdenkens. Dass ein Gegengewicht zu einem überbordenden Individualismus geschaffen werden müsse, kann als Forderung der Gerechtigkeit, ja, als Reparatur eines vermeintlichen Konstruktionsfehlers des Verfassungsstaates ausgegeben werden. Der liberale Witz der Verfassung ist allerdings, dass sie das Instrument der Selbstregulierung des Staates ist. Die Staatsgewalt darf nur tätig werden, insoweit sie rechtlich ermächtigt ist. Zuletzt muss der Staat gegenüber dem Bürger den Eingriff in die Freiheit rechtfertigen, nicht der Bürger den Gebrauch der Freiheit gegenüber dem Staat. Die Asymmetrie, dass die Verfassung Grundrechte garantiert, aber keine Grundpflichten dekretiert, liegt also in der Natur der Sache.
Man mag sich einbilden, mit der Vollendung der Demokratie sei diese liberale Logik obsolet geworden. Sind denn Staat und Volk nicht identisch? Grundpflichten können als Institut der republikanischen Selbstverpflichtung der Bürgerschaft hingestellt werden. Aber auch dem Bürger des demokratischen Rechtsstaates ist die Symmetrie von Rechten und Pflichten nicht zuzumuten. Diese Figur legte das Missverständnis nahe, die Wahrnehmung von Rechten sei an die Erfüllung von Pflichten gebunden. Der Status des Bürgers würde sich damit dem des Angestellten annähern. Zur Begrenzung der grundrechtlichen Ansprüche des Einzelnen genügt der Rückgriff auf die Grundrechte aller anderen.
Botschaft an die Minderheit
Nun enthält die Verfassung des Freistaats Bayern von 1946 tatsächlich einen zweiten Hauptteil mit der Überschrift „Grundrechte und Grundpflichten“. Die Erwartung, dort würden den klassischen Grundrechten spiegelbildliche Pflichten gegenübergestellt, ist freilich eine Täuschung. Am ehesten scheint die Vorstellung, es gebe natürliche Schranken der Grundrechte, jenseits deren ihr Gebrauch in Missbrauch umschlage, im Artikel 110 über die Meinungsfreiheit durch, dessen zweiter Absatz bestimmt: „Die Bekämpfung von Schmutz und Schund ist Aufgabe des Staates und der Gemeinden.“ Aber auch hier wird nicht ausdrücklich eine Pflicht des einzelnen Bayern statuiert, keine Schundhefte zu verlegen. Die Grundpflichten der Artikel 122 und 123 betreffen die wechselseitige Hilfeleistung im Normalfall des Abgaben- und Steuerwesens und im Notfall. Paradox klingt es, wenn Artikel 121 in diesem Zusammenhang alle Bayern zur Übernahme von Ehrenämtern verpflichtet, aber gemeint sind zuvörderst die aufwendigen Aufgaben des Vormunds, Geschworenen und so weiter.
Eine Rechtsordnung ist darauf angewiesen, dass alle, die aus ihr Rechte ableiten, sie tatsächlich achten. In die bayerische Grundrechtsordnung hat diese Voraussetzung ihrer Geltung als rechtliche Forderung Eingang gefunden: „Der ungestörte Genuss der Freiheit für jedermann hängt davon ab, dass alle ihre Treuepflicht gegenüber Volk und Verfassung, Staat und Gesetzen erfüllen.“ Falls Seehofer sich partout mit seiner Integrationsverpflichtung im Verfassungstext verewigen will, wäre für Huber dieser Artikel 117 ein denkbarer Ort. „Da könnte dann stehen, dass sich alle Bürger auf die kulturellen Werte der bayerischen Verfassung einlassen müssen.“
Staatsaufgabe und keine Bürgerpflicht
Dass die Zugehörigkeit zur Rechtsgemeinschaft mehr bedeute als formale Rechtstreue, ist ein Topos der Integrationsdebatte. Aber die ursprüngliche Einsicht der konservativen Rechtssoziologie, dass das Gesetz von impliziten Überzeugungen und fraglos stabilen Routinen lebt, wird außer Kraft gesetzt, wenn diese alltagsmoralischen Voraussetzungen des Rechts ihrerseits positiviert werden. Außerdem verpflichtet der zweite Satz des Artikels 117 heute schon jeden Bayern, sich als Person seiner Rechte würdig zu erweisen: „Alle haben die Verfassung und die Gesetze zu achten und zu befolgen, an den öffentlichen Angelegenheiten Anteil zu nehmen und ihre körperlichen und geistigen Kräfte so zu betätigen, wie es das Wohl der Gesamtheit erfordert.“
Eine solche Pflicht, um Wertübernahme erweitert oder nicht, wirft die Frage auf, wer ihre Verletzung rügen soll. Grundrechte klagt man ein. Soll Integrationspflichtvergessenheit ein Offizialdelikt sein? Grundrechte werden als Minderheitsrechte wirksam. Grundpflichten gewännen politisch nur Bedeutung, wenn sie gegen eine Minderheit durchgesetzt würden. Seehofer möchte die Verfassung im Sinne des Schlagworts „Fördern und Fordern“ umschreiben. Das deutet darauf hin, dass er die neue Norm nicht, wie Huber es allenfalls für möglich hält, an alle Bürger adressieren will, sondern nur an die Migranten. (Bis ins wievielte Glied?) Würden auch die Urbayern verpflichtet, als Privatleute das Ihre für die Integration zu tun, erhielte die Logik des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes in Bayern Verfassungsrang. Der Begriff der Integration umschreibt einen erwünschten sozialen Zustand. Wenn er in der Verfassung nicht überhaupt fehl am Platz ist, dann muss er eine Staatsaufgabe bezeichnen und keine Bürgerpflicht: Den Dienst dieses guten Rats erweist Peter Michael Huber seinem bayerischen Vaterland.
